［摘要］《左右江革命老区振兴规划》实施期限已过半，对左右江革命老区社会经济快速发展起到了积极的促进作用，但在协调推进机制、政策落实、资金配套等方面尚有缺陷，老区建设在巩固脱贫攻坚、产业高质量发展、人才软实力等方面还有待加强，为此需要加强统筹协调、落实生态环境保护补偿政策、加大财政投入和金融支持、深化对口帮扶、推动资型城市转型升级、强化政策支持。

［关键词］左右江；革命老区振兴；生态补偿；转型升级

革命老区是中国共产党领导的中国革命的发生地，是新中国的摇篮。新民主主义革命时期，革命老区不仅是全国最具革命精神和先进思想的地方，而且为新中国的国体和政体作出了重大探索，进行了我党治国理政的最初实践。改革开放后，多位于省际交界边缘地带的革命老区受制于自然环境、交通条件等客观因素，经济社会发展逐步落后。

习近平总书记对革命老区充满深厚感情。总书记深刻指出，革命老区是党和人民军队的根。党的十八大以来，总书记考察足迹遍及各革命老区。在总书记的亲自关怀和推动下，中央出台了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》等一系列扶持政策，以前所未有的力度推动革命老区振兴发展。2015年2月，国务院批复《左右江革命老区振兴规划（2015-2025年）》（以下简称《规划》），以百色为代表的左右江革命老区为核心，统筹考虑区域经济社会协调发展，范围包括：广西百色市、河池市、崇左市全境，南宁市隆安县、马山县；贵州黔西南州全境，黔南州都匀市、荔波县、独山县、平塘县、罗甸县、长顺县、惠水县、三都县，黔东南州黎平县、榕江县、从江县；云南省文山州全境，覆盖3个省（区）所辖8个市（州）59个县（市、区）。规划总面积17万平方公里，2013年末总人口2261万，地区生产总值3646亿元。《规划》的获批，标志着以百色为代表的左右江革命老区振兴上升为国家战略。

2020年是《规划》的中间年，《规划》实施正处在一个“船到中流再奋楫”的关键阶段，亟需回顾与评估，鼓劲再出发。作为左右江革命老区的核心城市，广西百色市能更好地代表整个左右江革命老区的发展现状。本文通过深入剖析和评估百色市在《规划》实施过程中取得的成效、存在的问题，并提出对策建议，为老区全面振兴发展提供借鉴参考。

一、左右江革命老区发展取得的成效

百色坚决贯彻中央和自治区的决策部署，全市上下凝心聚力，加快落实重大政策、加快建设重大项目、加快推进重大改革开放举措。2015—2019年，百色地区生产总值从980.42亿元增长到1257.8亿元，年增速分别是8.1%、8.8%、8.8%、7.1%、9.0%，明显高于全国和广西的年增速。

图1 百色市2015-2019年地区生产总值增长示意图

（一）脱贫攻坚取得决定性进展

贫困户造血能力大幅提升。百色市坚定走产业扶贫之路，选定了芒果、油茶、甘蔗、生猪等27个特色扶贫产业，对建档立卡贫困户实施“造血式”扶贫。截至2018年底，全市特色产业覆盖贫困户比例达到93.73%，产业扶贫接近全覆盖。同时，百色市创新金融扶贫模式，持续为扶贫产业“输血”，打造“政、银、担、保”四位一体的金融扶贫模式，农发行系统累计投放扶贫贷款81.26亿元，探索“田东金融扶贫模式”得到中央的高度肯定，成为全国设立的4个政策性金融扶贫实验示范区之一。“截至2018年末，百色市累计为7.2万户农户办理贷款40.15亿元，农户贷款覆盖率从2008年的7.88%上升到2018年的89.3%”［1］。

脱贫外部环境大幅改善。百色市农村基础设施不断完善，全市100%实现乡乡通油路，村村通硬化路、通水、通电、通网络信号、通广播电视。深度贫困地区易地扶贫搬迁快速推进，全市累计完成建档立卡贫困人口搬迁入住17.45万人，完成既定任务的96.4%。

到2019年，百色市右江区、田阳县、田东县、平果县、西林县5个县（区）成功实现脱贫摘帽，贫困人口从2012年的148.26万人下降到2019年底的3.78万人，贫困发生率从44.97%下降到1.08%，是全广西脱贫成效最为显著的地级市之一。

图2 百色市脱贫攻坚成效示意

（二）交通基础设施建设成就斐然

2016年底，南宁经百色至昆明的云桂铁路开通，百色成为左右江革命老区第一个迈入高铁时代的市。南昆铁路南宁至百色段增建二线全线建成。到2019年末，全市已建成铁路总里程694公里；高速公路网已覆盖9个县区，高速公路里程702公里，预计2020年实现县县通高速；全市公路总里程达18196公里。右江黄金水道全线贯通，总长357.6公里，千吨级船舶直达珠三角，百色5个作业区已建成一千吨泊位25个，港口年通过能力达1296万吨，2019年右江水运港口吞吐量突破500万吨，同比实现翻番。百色机场已开通11条航线，年旅客吞吐量达18万人次。投资41亿元的百色水库灌区项目开工建设，是百色撤地设市以来国家投资最大的项目。

图3 百色市2014-2019年公路里程增长示意图

（三）产业综合实力迈上新台阶

工业方面，能源保障能力实现突破，铝产业优势进一步发挥。百色陆续建成投产7个煤（水）电铝一体化项目，完成国家发展改革委批复的生态型铝产业示范基地建设目标。2019年氧化铝、电解铝、铝材加工分别完成846.5万吨、181.6万吨、128.5万吨，铝工业总产值643.5亿元，占全市规模以上工业总产值的比重为56.7%。铝产业由粗放的资源型向精深加工技术型转变，各项节能环保指标均达到或优于国内先进水平。

农业方面，特色农产业品牌影响力显著提高。百色芒果、油茶种植面积达到全区第一；“无公害农产品、绿色食品、有机农产品基地认证规模突破200万亩，规模保持全区第一”［2］；“田林灵芝”等11个农产品获得农业部“农产品地理标志登记认证”，认证总量全区第一。果蔬绿色专列和南菜（果）北运产业化运营水平稳步提高。

旅游业方面，特色文化旅游产业蓬勃发展。百色起义纪念园成功创建国家5A级旅游景区，全市共建成国家4A级景区18个，启动创建国家全域旅游示范区。接待国内游客从2014年1997.8万人次增加到2018年4208万人次，增长1.1倍；国内旅游总收入从2014年156亿元增加到2018年456亿元，增长1.9倍。社会消费品零售总额从2014年201.1亿元增加到2019年320.4亿元，增长59.3%。

（四）生态环境质量持续改善

百色市强化生态环境治理，在国内首创“边开采边复垦”矿山恢复治理新模式。铝土矿矿山临时用地复垦及生态重建面积共6335亩，获国务院通报表扬；探索推广石漠化治理“六字”方针，即“封（封山育林）、造（人工造林）、退（退耕还林）、管（林木管护）、沼（建沼气池）、补（生态补偿）”［3］，石漠化面积比2011年减少8.09万公顷；狠抓植树造林工作不动摇，年造林面积连续6年排在全区首位；积极开展工业园区循环化改造，百色市工业园区获批国家级循环化改造示范园区。

经过不懈努力，百色市生态环境得到大幅度改善。2018年PM2.5平均浓度36.6微克/立方米，空气质量优良率达93.7%。地表水考核断面水质优良率、市县两级饮用水源地水质达标率100%。国家地表水考核断面水环境质量排全国第17名，进入全国水质最好的30座城市榜单［4］。植树造林总面积连续8年排全区第一，森林覆盖率从2014年的67.0%增长到2018年的78.24%，获得了“国家园林城市”“国家卫生城市”“国家森林城市”等称号，全市有4个县成为全国生态文明示范工程试点县，有5个县成为国家级重点生态功能区，还有一批入选国家气候适应型城市建设试点。

（五）开放合作水平不断提升

三省区老区振兴规划实施联席会议制度顺利实施。百色-文山跨省经济合作园区、西林-广南产业园区已进入实际建设阶段。“百色一号”冷链集装箱专列成功对接中欧班列，开通中越跨境集装箱直通班列，融入中新互联互通国际贸易物流通道。与越南高平省、河江省签署跨境劳务合作协议，鼓励境外边民进入百色边境地区务工，助力沿边产业发展和睦邻富邻。建成龙邦、平孟2个国家一类口岸和岳圩1个国家二类口岸，7个边民互市点。建成运营的龙邦边民互市贸易区是目前中越边境规模较大、设施齐备、通关服务系统先进的边民互市贸易区。2014年百色外贸进出口总值7.28亿美元，到“2019年达到261.8亿元，同比增长20.5%，增速比全国、全区分别高17.1、6.1个百分点。对越边境贸易拉动强劲，进出口贸易额同比增长20.8%，拉动全市进出口贸易额增长19个百分点”［5］。

图4 百色市2014-2019年进出口额增长示意图

二、《规划》实施存在的问题

5年来，百色与全国全区经济发展水平的差距有所缩小，开发建设的步伐明显加快，但整体来看还是相对落后。2019年我国人均GDP为70892元，已突破1万美元，而百色人均生产总值约为34278元，还不到全国平均水平的一半。百色推进老区振兴发展的任务仍然十分艰巨，面临的问题和困难仍然突出。

（一）《规划》协调推进机制不健全

《规划》与《中长期铁路网规划》（2016年版）等国家重点专项规划有效衔接不足的问题比较突出。不少已经列入《规划》的重大项目，却没有被吸收和纳入到国家的各重点专项规划中去，造成这些重大项目缺乏规划依据，在审批核准、建设时序、资金争取等方面没有得到有效的支持，难以推进，甚至无法推进。

同时，桂黔滇三省区虽然已经建立联席会议制度，但是部分跨省区的重大项目和重要事项超出了三省区职责权限，仅靠省区一级的力量难以进一步推进，亟需国家层层面的协调帮助。在重大项目建设、重大事项推进、跨省经济合作区发展、跨界纠纷处置等工作中三省区存在不同意见，这时候缺少上级部门的权威指导就很难达成一致，实现有效推进。整体来看，由于组织实施力度不足和协调机制的不健全，《规划》落实出现“先热后冷、内热外冷、下热上冷”的现象。

（二）政策落实不到位

《规划》中已经明确的重要政策在具体落实过程中由于缺乏具体的实施办法或操作细则，还需要省区和市县“跑部进京”再次争取和再次落实。例如，《规划》提及的“跨流域、跨省区横向水资源补偿” “森林生态效益补偿” “市场化生态补偿” “取消县以下(含县)以及集中连片特殊困难地区市地级配套资金”“提高中央专项建设资金投入沿边地区的比重”“实施差别化的土地政策，在土地利用年度计划指标上适度向老区倾斜”［6］，这些优惠政策直到现在都没有落实到位。

（三）重大项目建设资金筹措压力大

《规划》中涉及到百色市的重大项目共计57个，总投资金额超过2000亿元，其中由政府主导的重大项目总投资额约1800亿元。2019年百色全市财政收入仅152.54亿元，而百色市5年来累计获得各类项目资金不到100亿元，自身财力远不能支撑重大项目建设需求。

《规划》在国家层面缺乏专项补助资金，自治区层面也没有设立左右江革命老区振兴发展基金。广西从2015年开始对广西老区4市实施左右江革命老区重大工程建设三年行动计划，但自治区左右江革命老区重大项目三年行动计划专项行动资金有限，补助额度与项目建设资金需求相比差距较大。

另外，老区经济基础薄弱，重大项目的经济效益和回报率远逊于其他地区，导致融资难、融资贵的问题一直难以解决，项目配套资金筹措压力巨大。

（四）脱贫攻坚任务依然艰巨

百色地处全国集中连片特困地区，经过脱贫攻坚，贫困发生率已经大幅度下降，但是全市仍有3个国家级贫困县170个贫困村3.78万贫困人口。这些贫困人口绝大多数集中在滇桂黔石漠化山区、边境地区、水库移民区，人多地少、自然条件恶劣、产业支撑薄弱，是越来越难啃的硬骨头。其中，不少人属于物质贫困和精神贫困并存、老弱病残等多重贫困原因叠加的特殊贫困人口，在财政收支困难较多的情况下，单靠百色老区自身和目前的帮扶力度，资金投入难以持续支撑脱贫攻坚收官之战、后续巩固脱贫攻坚成果和老区振兴发展。

（五）产业高质量发展面临瓶颈约束

受多重因素制约，广西百色市氧化铝就地转化率仅为42.7%，每年向外省输出氧化铝约500万吨，产业链不完善、资源日渐枯竭、能源消耗巨大、环境负担沉重。第一，能源消费总量指标严重不足，“十三五”前三年，百色市新增能源消费达528.69万吨标准煤，超出广西下达给百色市新增指标的2.5倍，按照国家下达的能源消费总量指标，远不能满足百色市目前的能源消耗需求，严重影响后续项目落地。第二，电价是电解铝产业是否盈利的关键因素，目前百色区域电网电价水平约为0.365元/千瓦时，但是，供电价格受煤炭市场价格的影响较大，自产煤炭量不能满足自备电厂的需求，需要从省外或海外进口煤炭，物流费用较高，不确定因素较多。第三，固体废弃物赤泥的综合利用难题尚未根本破解，已建设的8个赤泥库，不仅占用大量土地，而且存在较大的环境风险，已经成为可持续发展亟待解决的紧迫问题。第四，百色市的铝产业总体处于价值链的中低端环节，技术含量和附加值不高，关键技术有待突破。

（六）各行业人才短缺严重

由于经济社会发展水平落后，工作环境艰苦，工作难度大，沿边地区工作压力大，工资水平整体偏低，人才请不来、留不住的现象严重。如凌云县2016年至2018年，全县干部调出164人，调入14人；原计划招考847人，实际招录653人，招考流失率22.9%。2002年以来，先后接收自治区党委组织部选调的优秀大学生71人，目前，尚有选调生33名，已外调35人，辞职3人。农业、旅游、金融、电商物流、外贸、医疗、教育等领域的专业人才严重不足。如百色市2018年每万人常住人口执业（助理）医师数为18人，其中凌云县每万人常住人口执业（助理）医师数仅为8人，远低于国家平均水平的24人。百色市现有的发展和配套环境缺乏对高层次人才的吸引，人才开发和培养的力度还需要进一步加大。

三、加快推进左右江革命老区振兴的建议

党中央、国务院非常关心老区振兴发展，习近平总书记强调“要把革命老区发展时刻放在心上，立下愚公志、打好攻坚战”。2020年是实现全面小康、脱贫攻坚的决胜之年，全面建成小康社会重点在西部地区，难点就在革命老区。革命战争年代，老区冲锋在前，奋勇当先打攻坚战。新时代，老区在实刻不容缓现全面建成小康的战场上也要打好攻坚战。加快推进左右江革命老区振兴发展已经到的地步。2020年又是“十三五”规划收官之年和“十四五”规划谋划之年，结合谋划“十四五”规划，对于下一步如何加快推进左右江革命老区振兴，提出几点建议。

（一）加强《规划》实施的统筹协调

参照赣闽粤原中央苏区的做法，由国家发展改革委牵头，会同有关部委和三省区，每年定期召开《规划》实施的省部级座谈会，指导、推动三省区加大《规划》实施力度，定期检查、督办并通报重要工作进展情况，对《规划》落实过程中需要国家层面协调的重大政策、重大项目有针对性地协调。

百色市要勇于担当、主动作为，牵头建立每年至少召开2次的八市州政府联席会议；百色市发展改革委牵头建立每年至少召开4次的八市州发展改革委联席会议；各部门、各县区根据实际工作需要建立会商工作机制，加强横向沟通协作，合力推进《规划》实施。

百色市以国家发展改革委开展的《规划》实施中期评估为契机，加强《规划》的再宣传、再动员、再落实，进一步做好与各部门的对接，完善和细化政策，进一步做好项目的前期工作，掀起新一轮建设高潮。

（二）落实生态环境保护补偿机制

左右江革命老区地处珠江-西江上游，“老区人民为保护西江水质付出了巨大努力，对企业实行最严格的环境准入制度，强力实施环境倒逼机制，大力整合有色金属等资源型产业，西江流域监测断面水质保持在Ⅲ类以上，达到国家饮用水源水质标准，水质状况良好”［7］。但是，老区因保护生态环境及饮水安全也牺牲了较多的发展机会，发展代价沉重，理应对老区进行合理补偿。

一是粤桂滇黔四省区大力开展珠江-西江经济带“共抓大保护”攻坚行动，统筹推进全流域的水体、堤坝、岸线、企业、沿岸城镇、乡村的环境治理，全面打造山水林田湖草综合治理的“最美西江”。

二是在全国率先建立珠江-西江全流域生态保护补偿机制。广西、广东两省（区）政府签署的《九洲江流域上下游横向生态补偿协议》，为推进整个珠江-西江流域跨省区生态保护补偿机制积累了宝贵经验。粤桂滇黔四省区要在国家的支持和指导下尽快成立四省区全流域生态补偿协调机构，尽快开展珠江上游生态保护价值评估，设立生态保护补偿专项资金，通过合理的生态保护补偿促进左右江革命老区的振兴发展。

（三）加大财政投入和金融支持

国家设立革命老区振兴发展专项支持资金，争取连续5年每年安排200亿元以上，以中央预算内专项资金的形式专门支持左右江、赣闽粤、陕甘宁、大别山、川陕五大革命老区，重点用于巩固脱贫攻坚成果、基础设施建设、生态环境保护等，并在资金分配、项目安排等方面向地处西部、经济底子较为薄弱的左右江革命老区给予倾斜支持。

落实集中连片特困地区公益性建设项目市县不再实行资金配套要求，提高基础设施、扶贫移民、社会事业等项目的中央补助资金标准。

支持革命老区的重大项目优先使用世界银行、亚洲开发银行、亚投行等国际金融组织贷款；支持革命老区争取丝路基金、中国东盟投资合作基金、中国东盟信贷资金用于口岸基础设施建设。国家政策性银行、商业银行等金融机构对老区的重大基础实施项目、重大产业项目开通特殊绿色通道，对鼓励类、绿色可持续发展项目给予金融绿色审批支持。

（四）深化对口支援帮扶

2020年国家将实现全面脱贫，对于包括百色在内的左右江革命老区，特别是还涉及部分边境地区，具有集“革命老区、民族地区、边疆地区”于一体的特殊性，抵御风险能力弱，巩固脱贫成果的任务艰巨。

国家制定对口帮扶的方案，实现每个县都有对口帮扶的央企或国家部委，帮扶地方发展特色产业，增强发展后劲。重视边境地区巩固脱贫成果，划拨专项资金帮助实施“美边固疆”扶贫移民安置项目，使扶贫移民搬迁补助政策惠及边民。

（五）加快开展资源型城市转型升级

百色市以高质量发展为引领，以产业供给侧结构性改革和城市更新改造为重点，统筹推进创新能力提升、营商环境优化、实体经济发展、民生保障和生态修复，积极创建第三批全国资源型城市转型升级示范区。

国家和自治区支持百色生态型铝产业示范基地能耗指标实行单列考核，不再计入广西自治区及市级层面节能目标和能源消费总量控制目标的考核范围。

在百色实行试点电力体制改革，鼓励广西电网、区域电网、地方电网融合发展，做大做强区域电网，降低用电成本，在百色市全域实行不高于0.365元/千瓦时电价，并逐步扩展至左右江革命老区，实行电力扶贫。

另外，建立资源型企业可持续发展准备金制度，提前谋划铝土矿资源枯竭后的产业转型发展。

（六）打出政策“组合拳”支持老区可持续发展

一是深化干部人才交流支援，将党员干部对口支援老区和“学习革命老区革命精神、传承红色基因”作为一项重要制度长期坚持，并加大力度。

二是加强老区发展的人才保障，将百色干部学院列入中央组织部直接管理的全国组织干部学院，将百色学院升格为百色大学，将右江民族医学院升格为右江民族医科大学。

三是尽快开展《规划》实施情况中期评估，根据评估情况开展《规划》的修订或者修编，以适应新时代高质量发展和社会主义现代化建设的新要求，并与“十四五”规划相衔接，适当调整《规划》的重点任务，调整重大项目，落实重大政策，确保《规划》目标如期实现。

［参考文献］

［1］田东县委宣传部.田东:金融活水浇开致富花朵［N］.右江日报,2019-12-26.

［2］王海波.百色:从红色故土到千姿福地［J］.当代广西,2019,(7).

［3］张庆志等.壮乡妙手回春地球灰斑变绿［N］.广西日报,2019-3-1.

［4］周异决等.百色人民过得怎么样?这些数据告诉你［EB/OL］.腾讯网，https://new.qq.com/omn/201 90704/20190704A0PZ9I00,2019-7-4.

［5］百色市统计局.2019年百色市经济运行总体平稳［EB/OL］.百色市人民政府网，

http://www.baise.gov.cn/zwgk/jcxxgk/sjfb/t2355231.shtml,2020-1-31.

［6］国家发展改革委.左右江革命老区振兴规划［EB/OL］.广西壮族自治区人民政府网，

http://www.gxzf.gov.cn/zwgk/zfgb/2015nzfgb/d8q/zzqrmzfbgtwj/20150409-442269.shtml,2015-4-9.

［7］广西财政厅课题组.推进西江跨省流域上下游横向生态补偿机制的政策研究［J］.经济研究参考,2019,(2). 

注：文中图片来源于网络。