易地扶贫搬迁具有划时代意义

——访开运体育（中国）官方网站农村经济与地区发展业务部处长、正高级经济师王艳华 

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程，事关脱贫攻坚全局。5月24日，国家发展改革委公布的最新数据显示，截至4月底，实际入住建档立卡贫困人口951.5万人，搬迁入住率达到99.4%；在有劳动力的贫困搬迁家庭中，已经有超过90%的家庭实现至少一人就业。

现在2020年还剩下仅仅7个月，易地扶贫搬迁还有哪些“硬骨头”要啃？如何巩固脱贫成果？减贫战略如何转型？日前，中国改革报、改革网记者就相关问题采访了开运体育（中国）官方网站农村经济与地区发展业务部处长、正高级经济师王艳华。

记者：您20多年来一直致力扶贫事业和农村发展，在您看来，“十三五”期间开展易地扶贫搬迁，对政策决策者和制定者最大的考验是什么？

王艳华：“十三五”易地扶贫除具有搬迁人数多、时间紧等明显特点之外，还面临三大考验。首先，搬迁对象是“贫中之贫”“难中之难”。“十三五”之初，全国尚有5630万农村建档立卡贫困人口，这是我国1978年起开展有组织、大规模扶贫以来，现行标准下仅存的贫困人口，可以说是扶贫史上的“贫中之贫”；易地扶贫搬迁针对的又是5630万贫困人口中生存环境、居住条件更为恶劣地区的贫困群体，受教育水平更低、技能更为缺乏、自我发展能力更弱，采取多轮扶贫措施仍难以摆脱贫困的“难中之难”。

▲ 5月13日，“悬崖村”群众沿着钢梯下山，准备搬进昭觉县城易地扶贫搬迁安置点的新家（无人机照片）。

（新华社记者 江宏景 摄）

▲ 昭觉县城易地扶贫搬迁安置点南坪社区一角（5月13日摄，无人机照片）。

（新华社记者 江宏景 摄）

其次安置及发展空间更受局限。搬迁人口高度集中在中西部崇山峻岭、荒漠化严重、高原高寒等地区，适宜生活、就业的安置选址空间十分有限；受水土资源条件及区位、交通等因素影响，产业发展基础更为薄弱，个别地区市场发育十分缓慢。搬迁安置不易、脱贫发展更难。易地扶贫搬迁远非一搬了之，脱离了原来的土地，群众怎么生活？怎么发展？必须要系统谋划，缺一不可，利用5年的时间，解决历史上遗留的难题，其难度可想而知。

再次，实现让群众认可的搬迁难。搬迁容易，但是让群众认可难。故土难离、恐惧搬迁后未知的风险是贫困农户的普遍顾虑，“要我搬迁”和“我要搬迁”两种不同心态下，会产生完全不同效果。一方面，让群众看得到希望、渴望搬迁、认可搬迁，另一方面，要切切实实解决群众面临的实际问题，解除群众的后顾之忧。搬迁过程不仅要考虑从居住的便利性、就业的可能性和公共服务的配套性，也要考虑到新生活习惯的引导、社区文化娱乐和群众心理疏导，需要全面系统谋划和持续发力。较普通的工程而言，住房和社区建设工程完工仅仅是开始，真正让搬迁群众走上脱贫发展的道路，实现让群众认可的搬迁，不仅是对党和国家物力、财力的考验，更是对系统性策划能力、组织力、为群众服务能力的考验。

记者：如何评价目前的易地搬迁政策体系和实施效果？

王艳华：可以说，“十三五”易地扶贫搬迁组织缜密系统谋划前所未有。为了全面推进易地扶贫搬迁工作，打赢脱贫攻坚战，国家出台了一系列政策措施，以《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》为引领，形成了包含财政、金融、投资、搬迁对象、住房、基础设施、土地、后续扶持、公共服务等方面的易地扶贫搬迁“1+X”政策体系，为实施好易地扶贫搬迁提供了强有力的政策保障。

同时为了确保搬迁脱贫任务完成、提高工作效率，针对以往易地扶贫搬迁工程中出现的问题，国家在明确工作目标、建立工作机制、完善组织保障、明晰建设标准要求、强化资金运作管理、强化考核评估整改等方面均出台具体政策或要求，在建设同时，同步宣传推广好的经验做法、同步纠偏。可以说，易地扶贫搬迁开创了国家重点工程系统性治理的先河。

▲ 在甘肃省武威市古浪县黄花滩生态移民区富民新村，村民李应川在喂羊（无人机照片，3月10日摄）。

（新华社记者 范培珅 摄）

从我们在山西、甘肃、四川、贵州、江西等省安置区调研抽样情况，以及第三方机构进行的脱贫验收考核问卷汇总结果看，系统性建设的效果非常显著。截至目前，全国搬迁任务已经基本完成，搬迁人口中已脱贫920万人，累计脱贫率95.8%。预计到2020年底，所有搬迁人口脱贫的任务目标能够如期完成。所有搬迁群众的居住、出行、就学、就医条件均发生了翻天覆地的变化，能够享受便利可及的生活服务。围绕搬迁后脱贫发展，各地政府整合各类资源，基本构建了“产业支撑+技能培训+就业帮扶+综合保障+政策托底”的稳定脱贫网，有劳动能力的搬迁家庭基本实现一人以上就业目标，群众对易地扶贫搬迁的满意率非常高。易地扶贫搬迁工程再次成为群众的贴心工程、党的民心工程。

记者：这场近千万人的大迁移，不仅伴随着贫困人口的脱贫，是否也加快了新型城镇化进程？

王艳华：易地扶贫搬迁，客观上对促进当地的新型城镇化发挥了重要作用。年轻一代人尤其喜欢城市生活，城镇化生活方式受到不少搬迁群众的热捧。各地在设计搬迁安置方式时往往给出了菜单式安置方案，如山西省岢岚县，将全县115个深度贫困村整体搬迁，提出确定县城、中心集镇和中心村三种安置方式给贫困户自由选择，从最终结果看，选择在县城和中心集镇安置的群众超过80%。从全国汇总数据看，城镇化安置比例超过75%，搬迁过程无疑助推了所在地区的城镇化进程。

▲ 5月15日拍摄的广西大化瑶族自治县古江安置区（无人机照片）。

（新华社记者 曹祎铭 摄）

记者：在易地扶贫搬迁过程中，一些优秀的传统文化有没有得到保留和传承？

王艳华：中华优秀传统文化是当代中国最深厚的文化软实力。各地对传统文化高度重视，总体情况较好。例如，多数安置区建筑风貌、居住习惯方面充分吸收了民族民俗文化的元素，同时考虑了依托自然景观和地形条件；不少安置区的设计施工让人眼前一亮，较城市市民住房更美观、舒适、有特色。贵州黔西南州鼓励搬迁户参与住房图样选定和监理，进一步提升搬迁户的自豪感和认同感。

为了加快搬迁后的社会融入进程，不少安置区结合当地习惯，组织群众民族文化活动，如贵州、云南等地区组织群众参与火把节、民俗小吃节、具有民族特色广场舞，山西岢岚县组织“孝文化”评比。这些措施不仅拉近了搬迁户之间的距离，也使民俗文化得到较好传承。

▲上图为山西省忻州市岢岚县宋家沟村村民在整村搬迁前居住的房屋（资料照片）；下图为山西省忻州市岢岚县宋家沟村的房屋。

（新华社记者 曹阳 摄）

记者：当前，后续扶持还面临哪些挑战？一些地区产业扶持措施还较单一，如何破解？

王艳华：产业就业是稳定脱贫成效的保障，这方面的挑战十分艰巨。一是各地在发展特色产业过程中，客观上造成了产业趋同，而贫困地区普遍存在的交通成本高、市场信息不畅等问题长期存在。二是现有的产业龙头规模小，抗风险能力不足，企业主体间、农业合作社间横向关联度不够，单打独斗，形不成合力。三是目前产业扶持短期措施多，长效机制少。

建议各地将扶贫搬迁工作的重心迅速转移到培育壮大配套产业，带动贫困群众持续增收上面来。在产业方面，一要围绕本地特色产业系统谋划，按照小品种、大产业思路，构建一批特色农产品产业集群。按照生产减量提质、产区整合运作、产村融合发展思路，打造一批竞争力强、影响力大、增收带动力强的特色产区。二要千方百计提升产品质量、打造区域品牌、延伸产业链、增加产品附加值、建立产销直供体系，提升区域产品市场竞争力。三要综合运用以奖代补、设立产业基金、专项债、担保基金、风险保障金等方式，发挥财政资金引导撬动力量，更多发挥龙头企业作用，运用市场力量促进产业提质升级。

记者：您认为新时期易地扶贫搬迁最大的亮点是什么？

王艳华：“十三五”易地扶贫搬迁工程开创了我国重大工程建设的多项先河，必将载入历史，并对未来我国工程建设产生重大影响。如多部门合力攻坚、多政策对单一工程组合发力，等等。我认为最大的亮点是系统谋划、建设管理的思维，这在我国推进乡村振兴建设过程中尤其具有借鉴作用。

这几年我在跟踪调研过程中有一个深刻体会——在各级干部群众的努力下，易地扶贫搬迁安置区亮点纷呈。每一个搬迁安置区都在城乡融合发展、城乡公共服务均等化、产业培育、现代产业组织形式、利益联结机制、农村“三变”改革等方面进行了大量探索，每个安置区都是一个微缩版的乡村振兴样板，向“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标迈出了最坚实的一步。可以说，易地扶贫搬迁系统性建设的思路，开启了我国“三农”工作的新思路，有必要系统总结、提升，并用于三农实践。

记者：新时期易地扶贫搬迁能否说是继土地改革、实行家庭联产承包责任制之后，在我国贫困地区农村发生的又一次伟大而深刻的历史性变革？

王艳华：受历史等因素影响，我国城乡二元结构长期难以破解，党的十八大以来，习近平总书记对“三农”工作作出一系列重要论述，提出一系列新理念新思想新战略，深刻回答了新时代推进农业农村现代化、走中国特色社会主义乡村振兴道路等重大理论和现实问题。党的十九大以来，我国进一步启动实施乡村振兴战略，明确坚持农业农村优先发展，并以此作为全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，统筹我国城乡发展、破解城乡二元结构的重要举措。

“十四五”将成为巩固脱贫攻坚成果并向乡村振兴战略第二阶段目标跨进的重要过渡期，是进一步完善乡村振兴制度框架，优化城乡发展空间格局、加快建立现代农业产业体系、促进农业生产环境改善和农村人居环境改善、巩固脱贫攻坚成果、持续推动农村新旧发展动能转换，向高质量发展迈进的特定阶段。

应该说，“十三五”期间的易地扶贫搬迁率先在居住、就业、公共服务、文化、政策、机制等方面进行了系统性实践，取得了不俗成就。归根结底，一是深入贯彻了以人民为中心的发展思想，一切从群众发展角度出发，与以往重工程、弱环境建设、弱机制建设、弱文化建设具有明显区别。二是体现了融合发展理念，安置区建设与区域土地利用空间布局融合，与美丽乡村建设、特色小镇建设、旅游景区建设相结合；主导产业培育与本地产业转型升级相结合，与现代产业组织方式运用、农村“三变”改革政策运用等相结合。可以说易地扶贫搬迁工程是“引线”，“引爆”的是整个区域的跨越式发展和人的跨越式发展。因此，从这个意义上来说，确实具有划时代的意义。

记者：您对“十四五”期间巩固易地扶贫搬迁成果有哪些建议？如何防止返贫现象？如何推动减贫战略平稳转型？

王艳华：在易地扶贫搬迁任务即将完成之际，仍要保持清醒的认识，不忘初心、牢记使命，持续高度重视搬迁群众的可持续发展能力，不断提高群众的幸福感。

因此，必须系统梳理易地扶贫搬迁过程中存在的问题，对风险因素提前进行预判，加快研究纠偏堵漏的政策对策，提前谋划安置区衔接乡村振兴和新型城镇化的政策机制，坚定不移地发展产业，提升群众内生动力，确保搬得出、稳得住。搬迁后的身份认同和社区融入是个缓慢过程，因此，在逐步补齐基础设施短板的同时，要以百倍耐心、责任心给予搬迁群众持续的后续服务，想群众所想、急群众所急。丰富文化活动，加强心理疏导，鼓励群众走上自我发展的道路。

从减贫战略看，脱贫攻坚战时期的一些“硬”措施会逐步减少。防止返贫现象，一是要筑牢社会保障网，不能让群众因病、因失去劳动能力而致贫。二是要转变政府支持方式，支持主体应由精准“到人”转为精准“到业”，推广政府引导、市场主导的产业发展机制、产业带贫机制，发挥产业减贫的引导带动作用。三是要始终强调培育内生动力，继续完善教育培训体系，以满足不同年龄阶段和不同类型层次群体的教育培训需求，使更多的人有机会学习现代科学文化和现代谋生技能，弘扬自力更生精神，鼓励群众自我发展。

▲ 居民在广西大化瑶族自治县古江安置区内打乒乓球（5月15日摄）。

（新华社记者 曹祎铭 摄）

记者：中国的易地扶贫搬迁对其他国家有何借鉴意义？

王艳华：中国的开发式扶贫经验早已得到世界各国的高度认可，但其他国家能否直接“抄作业”还需要结合各国的具体国情确定。有一点是完全可以借鉴的，那就是“授人以鱼”不如“授人以渔”，提升群众的技能和文化水平，培养群众发展的内生动力在扶贫工作中十分重要。

（中国改革报、改革网记者  李韶辉）