当今世界处于百年未有之大变局，智库作为连接专业智慧与公共政策的桥梁，已成为国家治理和全球治理的重要支撑。对比我国和美、英、印等国智库发展情况，可以发现我国智库主题式研究和阶段化研究明显，持续跟踪型研究少、系统化研究少。未来我国国家治理体系可能逐步迈入“政、智”一体化的治理新模式，伴随我国国际地位和国际话语权的提升，建议我国智库借鉴国际顶级智库成果形成经验，在发展规划层面和研究站位层面能够与时俱进，抓住跳跃式发展契机，实现我国智库在全球区位的高质量发展。

一 智库的内涵及其在政府决策中的地位

（一）智库的内涵

智库（Think Tank），顾名思义，是智慧力量、智慧资源的集结。在现代社会，智库是决策者及决策机构的智囊团和思想库。美国外交关系委员会主席理查德•哈斯将智库的职能概括为五个方面：生产理念(Idea Factory)、供给人才（Providing Talent）、谋求共识（Convening Professionals）、教育公众（Engaging the Public）和充当政府外交的“第二渠道”（Bridging Differences）。

影响力是智库的生命力之所在，是智库赖以生存和发展的核心竞争力。智库一般以政策研究为内核，通过内部或公开渠道，为政府提供政治、经济、社会、科学、技术等多领域专业咨询建议，产生影响力。作为独立于政府之外的第三方机构，智库具备的政治职能和政治影响力成为智库立身之本，也是智库发展的最终目的。

（二）智库在政府决策中的地位

二十一世纪以来，金融危机、自然灾害、粮食危机、军事冲突、贸易争端、新冠疫情等全球性治理难题频发。不论从短期还是从长期来看，世界权力结构、经济结构、社会结构均在发生剧烈变化，全球化发展的多样性、复杂性和不确定性不断增加，倒逼整个政治系统迅速推进国家治理体系及治理能力现代化、法制化、专业化。在此改革进程之中，参政、议政、辅政、问政等政治活动俨然已与智库的智力支持密不可分。

世界上最主要的社会性权力有五种：政权、法权、财权、智权和德权。政权和法权是国家和政治所赋予的，财权是市场与资本所赋予的，智权取决于科学（包括自然科学和社会科学）、学术制度和社会理性，德权则取决于社会结构、道德崇敬和社会感性。其中，政权拥有者是政府与官员，属于政治系统；智权拥有者的典型代表是智库与专家，属于知识系统。

由于政治系统本身并不具备知识系统的专业技术储备，因而政治系统的决策者需要配备知识系统的知识生产者作为外援。

一方面，智库打破了政权和智权、政治系统和知识系统之间的藩篱，以智库为桥梁，使得决策变成更为理性的行为，由政府官员与专家学者共同完成。实现政治理性与技术理性的完美契合，使得“政”与“智”的联系以及“治理”能力与“智力”能力的结合愈加紧密，国家治理体系逐步迈入“政、智”一体化的治理新模式。纵观世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中一直发挥重要作用，并日益成为国家治理体系不可或缺的组成部分。

另一方面，智权的出现，实质上推动了决策与执行的分离，是一种对政权的“改革”。在政策制定、执行、监督整个过程中，政与智的结合并不拘泥于以官为主，以专家为辅，有时甚至以专家为主，官员为辅。例如，在2020年初发生的新冠疫情“战役”时期，大部分决策是由卫生防疫和权威的医学专家做出的，在这种特殊时期，专家的权威会被无形放大，成为政策制定的指引和导向。

 二 全球智库发展概况及其最新成果特点

（一）全球智库总量近年增长情况

美国宾夕法尼亚大学智库与公民社会项目组（TTCSP）编写的《全球智库报告》（Global Go To Think Tank Index Report），虽然评价方法和结果存在争议，但一直被认为是最权威的全球智库发展报告。根据2020年1月发布的《全球智库报告2019》，对比2015至2019年发布的报告，全球智库2014年至2019年的排名发生了较大变动，如表1所示。

由美国宾夕法尼亚大学智库与公民社会项目组（TTCSP）编写的年度《全球智库报告》虽然在评价方法和结果上越来越产生争议，但根据项目组对全球智库机构建立的索引来看，全球智库2008年是5465家，2019年是8248家，正在快速增长，智库不仅在发达国家已为数众多，而且在发展中国家也与日俱增。

表1 全球主要国家智库数量近年变化情况

来源：《全球智库报告》2014-2019。

从表1可以看出：

2014年至2017年，美国、中国、英国的智库数量一致保持在全球前三。期间，美国智库总量增长42家，增长率达到2.3%；中国增长83家，增长19.3%；英国增长157家，增长率高达54.7%。

2018年至2019年间，美国智库总量没有变动，中国智库总量减少5家，英国减少123家。2018年，印度智库异军突起，总量增长73.7%，由293家增长到509家，超过中国和英国，跃居全球第二。2018年，阿根廷、俄罗斯的智库总量也保持较快增长，增长率分别达到55.5%、108.7%。

（二）美国顶尖智库及其研究成果

1.美国的全球智库排名情况

作为全球智库数量最多的国家，全球排名前十的智库，美国常年占据5-6个席位，但具体智库机构名称及其排序也在变化。

2014年美国进入全球智库排名前十共6家，分别是布鲁金斯学会（第1名）、卡内基和平基金会（第3名）、国际战略研究中心（第4名）、兰德公司（第7名）、外交关系学会（第8名）、伍德罗·威尔逊国际学者中心（第10名）。

在2019年，美国进入全球智库排名前十共5家，分别是卡内基和平基金会（第1名）、国际战略研究中心（第4名）、传统基金会（第8名）、彼得森国际经济研究所（第9名）、伍德罗·威尔逊国际学者中心（第10名）。

2.美国全球顶尖智库的研究成果

美国全球顶尖智库是名副其实的政府智囊，也常被称为美国的“影子内阁”。这些智库通过“旋转门”机制为阁僚储备人才，对美国政治、经济、军事、外交等一系列重大决策的影响举足轻重。例如，卡内基和平基金会经常为共和党政府提供重大决策的咨询意见；而国际战略研究中心则为民主党政府提供智力支持等。

表2统计了美国在全球排名前十的五家顶尖智库截至2020年3月至5月的10篇最新研究成果，美国智库的活跃程度、对时事的反应速度、对政府政策针砭时弊的能力，可以窥见一斑。

 表2 美国顶尖智库2020年3月至5月的最新研究成果

（截至2020年5月19日）

来源：《全球智库报告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》，及各智库官网。

从有影响力的成果发表频率看，卡内基国际和平基金会、国际战略研究中心和传统基金会每天发布2-4篇政策研究或分析文章，其他2家顶级智库也基本维持每天发布1-2篇研究成果的速度。

从成果涉及的关键词看，5家智库近期文章主要关注COVID-19（新冠病毒）、中美关系、我国习近平总书记提出的战略和政策、美国特朗普政府政策等；标题里直接出现的具体国家和地区包括美国（华盛顿）（5次）、中国（北京、台湾）（4次）、俄罗斯（3次）、印度（3次）、叙利亚（2次）等19个国家和地区，见图1。

美国智库的活跃与政府的信任和政策的支持密不可分。在地域分布上，在美国政治中心华盛顿特区，智库数量达到408家，占比高达21.8%。这一定程度上反映了智库和政府之间的密切联系，也反映了智库和政策敏锐性之间的相互要求。在财税和政策支持上，美国政府规定智库咨询费可以纳入成本，不征所得税；超过100万人口的城市要建立区域发展综合智库；政府新项目的实施，要在立项、论证、投资、验收等环节出具咨询报告等。

（三）中国顶尖智库及其研究成果

1.中国的全球智库排名情况

作为世界第二大经济体，中国的智库数量基本保持在全球前三，但至今没有智库进入全球前十的排名。

2014年我国进入全球排名前50的智库有4家，分别是：中国社会科学院（第27名）、中国国际问题研究院（第36名）、中国现代国际关系研究院（第40名）和国务院发展研究中心（第48名）。

2019年，我国进入全球排名前50的智库降至3家，分别是：中国现代国际关系研究院（第18名）、中国社会科学院（第38名）和中国国际问题研究院（第50名）。

2.中国排名前五智库的研究成果

表3统计了2020年4月至5月中国排名前五智库的10篇最新研究成果。从发表频率来看，我国国内顶尖智库公开发布政策类研究文章的频率各有不同，能够保持平均每天一篇或每两天一篇；从关键词来看，五家智库在近期文章中，主要关注新冠疫情、美国政策对我国和全球的影响、我国经济改革发展、与美印俄等国关系等方面的研究；成果的标题直接出现12个个国家和地区：美国（9次）、俄罗斯（4次）、中国（7次）、欧洲（3次）、欧盟、印度、伊朗、拉美、亚太地区、中东、非洲、东北亚等，其范围明显少于美国智库研究成果涉及区域。

表3 中国排名前五智库2020年4月至5月的最新研究成果

来源：《全球智库报告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》以及各智库官网。

与美国类似，中国的顶尖智库大多位于首都北京。根据中国智库索引（Chinese Think Tank Index，CTTI）公布的数据，在2016年CTTI收录的489家智库中，北京地区入围智库173家，智库总量居全国之首，占入选机构总数的35.4%，上海、江苏智库数量分别位列第二、三位。至2019年，CTTI共收录智库848家，华北地区智库数量最多，共305家，占比36%，华东地区其次，共227家，占比26.8%，华中地区87家，占比10.3%。

（四）英国顶尖智库及其研究成果

1.英国的全球智库排名情况

作为老牌的资本主义国家，英国智库数量在2018年之前一直保持在全球第三位，2018年和2019年英国智库以321家的总数位居世界第四。2019年英国进入全球排名前10的智库有2家，前50的智库有4家，分别是：皇家国际事务研究所（第6名），国际战略研究所（第7名），国际特赦组织（第40名），经济政策研究中心（第46名）。

2.英国排名前五智库的研究成果

表4统计了英国排名前五智库2020年1月至5月的10篇最新研究成果。从关键词来看，英国五家智库在近期文章中，主要关注新冠疫情、国际政策和战略以及人权问题；成果标题直接出现27个具体国家和地区，包括中国（5次）、美国（2次）、日本（2次）、欧盟/欧洲（2次）、非洲（2次）、肯尼亚（2次）、海湾地区（2次）、埃及（2次）、英国、俄罗斯、乌克兰、叙利亚、摩洛哥、突尼斯、朝鲜、德国、印度洋地区、太平洋地区、埃塞俄比亚、东南亚、马耳他、坦桑尼亚、委内瑞拉、巴基斯坦、瑞士（日内瓦）、索马里、伊朗等，涉及范围比美国智库最新研究内容更为广泛。

表4 英国排名前三智库2020年1月至5月的最新研究成果（截至2020年5月25日）

来源：《全球智库报告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》，及各智库官网。

（五）印度顶尖智库及其研究成果

1.印度的全球智库排名情况

印度智库数量在2018年迅速增长，2018年和2019年以509家智库的总数跃居世界第二位。2019年印度进入全球排名前50的智库有2家，分别是：观察家研究基金会（第27名），国防研究与分析研究所（第41名）。

2.印度排名前五智库的研究成果

表5统计印度排名前五智库2019年10月至2020年5月的10篇最新研究成果。研究内容以印度国内的经济社会发展、国防、卫生教育、农业，以及和印度相关的国际关系为主。

表5 印度排名前三智库2019年10月至2020年5月的最新研究成果

来源：《全球智库报告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》以及各智库官网。

另外值得注意的一个现象是，西方国家的部分智库在中国和印度都设立了分部，如卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会等在中国设立了分部；布鲁金斯学会在印度设立了分部，其研究方向主要集中于印度的经济发展、外交战略、社会问题等，见表6。

表6 布鲁金斯学会（印度分部）2020年3-5月的最新研究成果

来源：《全球智库报告2019（2019 Global Go To Think Tank Index Report）》以及智库官网。

 三 我国智库发展模式的两大问题

（一）我国智库发展模式的两大突出问题

我国智库的发展已经受到国家的高度重视，但必须正视当前智库发展模式面临的两大突出问题。

1.智库类型以事业单位为主，缺乏锐力改革发展的内外生动力

根据《全球智库报告2019》，我国国内排名前五的智库——中国现代国际关系研究院、中国社会科学院、中国国际问题研究院、国务院发展研究中心、全球化智库中，前4家为事业单位，占比达到80%；其中前三家智库进入全球排名前50的范畴，事业单位占比达到100%。根据上海社会科学院发布《2019年中国智库报告》，目前我国智库类型主要分为国家党政或科研院所智库、地方党政智库、地方科研院所智库、高校智库、社会智库、企业智库、军队智库，占比分别为15.3%、17.9%、18.3%、29.2%、11.2%、7.1%、1.0%，即80.7%的智库是国家或地方事业单位。

以上两个比例反映了我国倚重国家和地方党政、科研院所及高效作为政府智囊的现实情况，也反映了我国智库倚重国家财政支持——“财政支持型智库”为主的现状。对比美国智库，其大部分华盛顿特区的智库具有多样化的资金来源，譬如政府资助仅占布鲁金斯学会2017年度预算的2%，政府资助约占威尔逊预算的1/3，传统基金会、卡托学会、美国进步中心等则没有接受任何联邦资助。

2.智库研究以课题为主，难以产出国内外有影响的重磅成果

虽然我国智库研究成果也很丰硕，具有政策参考价值，但从国内排名前五的智库的研究成果可以看出，我国智库研究具有主题式研究和阶段化研究的特点，持续跟踪型研究、系统化研究较少。由于课题一般委托自各层级政府机构，“敢言、多谋、善断”三点，智库往往只能做到第二点“多谋”。

从站位讲，我国智库，尤其是国内高端智库，站位较高，一般具有较为前瞻性的视野，但是不可避免地在独立性等方面有所缺失。

从创新角度看，我国智库阐述理论、应用理论能力强，创新理论能力较弱。以经济学为例，我国的经济学理论和经济研究至今仍然是采用西方经济学的知识体系，而未能真正总结出符合中国社会主义特色的经济学理论和体系，尚未真正打造出“东方经济学”。

在研究热点方面，我国的智库还处于“跟随”的状态。跟随热点的原因有二：一是政府委托课题是智库研究的逻辑主轴。由政府委托的课题，极有可能围绕该年的政策热点，这种热点的追踪往往“上行下效”，容易造成较大的研究重复率和不同层级财政资金在同一领域甚至同一课题的重复性支出，但如果自开课题进行研究，则将由智库自己承担研究的费用，而“过于超前”的研究往往不一定受到重视。二是智库的“保守”研究惯性使然。我国智库十分讲究“政治正确”，在建言献策的成果中常常透着四平八稳的风格。四平把稳的研究，虽然不容易说错话，但在国内和国际的影响力必然是微弱的。

（二）我国智库发展模式的可能影响

当前智库发展模式可能带来正面和负面的影响。

正面影响表现在两个方面：一是政府的需求就是智库的需求，有利于敦促智库时刻关注、敏锐把脉政府政策，积极为政府机构服务，愿意“无偿”承担部分研究类“政治任务”；二是政府对财政支持的事业单位类智库的信任程度高，作为“体制内”智库，有机会参与更多的顶层设计并能够做到亲密合作、长期跟踪研究。

负面影响也可能包括两个方面：一是在现有智库体系下，不同层级、不同类型智库的同质化研究和同质化竞争较为明显，研究范围相对欧美智库相对狭小，研究成果影响有限；二是由于资金来源主要为财政资金，相对资金来源多样化的智库而言，事业单位型智库的独立性有所欠缺，不利于智库的“独立性思维”和“大胆发声”，当财政收紧时，在一定程度上将削弱我国智库开展大规模和深度研究的能力。

四 中国特色新型智库的发展建议

（一）中国特色新型智库是新时代智库建设方向

我国改革开放之前的政治决策体系相对简单，政府官员一般可凭借政府内部研究并结合自身经验进行判断，因而对智库的需求并不迫切，即便借助智库力量进行决策分析，对智库能力的要求也并不严苛，整体而言对于智库欠缺认识与重视。

党的十八大以来，随着党和政府领导人在政策层面开始加强对智库发展的引导和扶持，智库的作用被越来越多人所正视。2013年4月，习近平总书记就加强中国特色新型智库建设作出明确批示：“智库是国家软实力的重要组成部分，随着形势的发展，智库的作用会越来越大，要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理形式。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提及“中国特色新型智库”这一重要概念。中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年1月20日印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出中国特色新型智库作为非营利性咨询机构,其主要研究对象是战略问题和公共政策,宗旨应为服务党和政府科学民主依法决策。

习近平总书记在党的十九大报告对中国特色新型智库建设做出了重要论述：“深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设。”这为新时代智库建设指明了方向。

（二）建设中国特色新型智库的三个建议

1.均衡智库资金来源

智库的发展离不开政府财政的支持，尤其是我国智库相较发达国家顶尖智库而言，仍处于培育发展阶段，更需要政府给予一定程度的关注和扶持。但借鉴国际经验，建议我国智库能够进一步丰富资金来源，加强智库的自力更生能力和独立发展能力。

2.关注智库发展规划和研究站位

随着我国国际地位和国际话语权的提升，建议我国智库发展规划层面，一是规划财政支持类智库，从类型、分布、机构规模、研究类别等方面进行统筹。二是鼓励智库类型多元化，对企业智库、社会智库的发展给予政策和财税支持。三是发挥智库的预判和引导作用，从原先的“出现问题—解决问题”的“后手”模式，转变为“预先关注—预判问题”的“先手”模式，促进更早期发现潜在问题并预先规避和处理风险。

在研究站位层面，建议系统调整和转变。一是适应我国已经完成从过去“发展中的大国”，到“有担当、负责任的大国”的定位转变；二是适应从以我国为圆心的内视角度看国内外经济社会发展，到中国特色大国外交和人类命运共同体的角度关注全球经济社会发展的视野转变，进一步拓宽研究范围和研究领域，更加关注国际问题，发表国际研究成果，提高国际社会影响。

3.抓住跳跃式发展契机

不谋全局者，不足谋一域。我国智库应该抓住当前跳跃式发展的两大契机：

一是经济社会高质量发展和不同国家发展阶段差异带来的跳跃式发展机会。以“百年未有之大变局”下的社会经济波动发展为蓝本和契机，对内调整智库战略布局，对外抓紧延伸智库触角，沉淀智库的研究底蕴，加强对未来经济社会发展和政策制度设定的分析和预判，增强智库对国内外社会发展的正面影响。

二是科技发展带来的数字经济、人工智能手段而带来的跳跃式布局机会。积极研究利用大数据与互联网技术，突破行业、领域、区位、企业、技术等壁垒，梳理智库长期积累的信息并整合各类外部信息资源，建立庞大的应用型数据库，使数据得以循环开发利用，同时不断扩充更新，推动构建智库运行新模式。这不仅能够使智库更快地捕捉实时数据和信息动态，为深度研判及预测做好储备；而且由于未来新型智库必须适应技术变革，提前布局能够使智库为未来经济社会发展模式智能化转变做好准备。

参考文献

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[2] McGann J G. 2014 Global Go To Think Tank Index Report[R]. University of Pennsylvania, 2015.

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