摘要：非客运业务是城市轨道交通PPP项目特许经营的重要内容，健康的运营状态和良好的收益情况可有效减轻财政支付压力、提高项目投资和运营效率，但目前国内相关研究较少。本文首先分析国内城市轨道交通PPP项目非客运业务范围，论述PPP项目非客运业务的建设要点、运营期工作要点和经营管理模式，并提出非客运业务管理建议。

关键词：城市轨道交通；PPP；非客运业务；管理模式

2014年以来，我国陆续出台了系列政策，大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式，各地掀起推广PPP模式热潮。其中，城市轨道交通PPP项目是单项投资额最大的PPP项目。

PPP项目前期，政府方的关注点主要集中在项目融资减债及社会资本方投资情况等方面，而社会资本方关注政府补贴总额、投资回收期限、投资回报收益等内容。城市轨道交通PPP项目进入运营期后，相较于双方前期对财务和融资的关注，双方关注点将发生变化，如项目运营管理筹划、项目基本服务提供情况等。基于项目可持续发展，城市轨道交通PPP项目公司应对经营模式（客运+非客运）细化研究，保障实现公共产品项目的长远效益和社会资本方的投资期望。

对于城市轨道交通PPP项目管理模式，客运业务已初步形成自建/代建+委托运营模式/联合运营模式/自主运营的模式，但行业内对非客运业务管理的相关研究较少，也无成熟的管理模式和案例可供参考。项目前期各方焦点在建设及客运业务准备方面，对于非客运业务的开发和管理的关注度远远不够，由此可能降低非客运业务的经营收入和资源价值，进而影响项目整体收益。

一、非客运业务范围分析

城市轨道交通PPP项目建成后，项目公司按特许经营协议约定，提供公共产品或服务，非客运业务（广告等）的开展可以弥补客运业务在经济上的可行性。项目非客运业务的具体策划方案由项目公司提出，报实施机构批复后实施。为提高项目公司的整体盈利能力、降低财政补贴、确保项目投资者获取合理回报，调动投资者的积极性，政府方将能够产生效益的内容打包在特许经营范围内。根据国内PPP项目特许经营实践，城市轨道交通PPP项目非客运业务的范围主要包括如下：

（一）广告业务开发

包括站台、站厅、通道、出入口、轨行区，以及各类轨道交通载客车辆内及车身空间等，或直接针对城市轨道交通乘客进行传播或服务的各类媒体资源的经营。

（二）通信业务开发

利用轨道交通民用通信系统为通讯运营商（电信、移动、联通等）服务并取得相应的租金或者服务费。

（三）商业零售开发

包括报纸杂志、提款机服务、自助售卖类机具、其他商业零售点、商铺出租及其他服务的收入等。

（四）各类通道

与项目相连接且在项目范围内的各类通道经营。

（五）其他非客运业务

发行的珍藏车票、发行的纪念车票等。

其他适用法律允许利用项目资产内的空间所从事的任何其他非客运服务业务。

二、非客运业务建设期及运营期工作要点

（一）建设期工作要点

非客运业务经营效果取决于经营模式、资源价值和城市发展等，同时与建设规划的科学性和合理性有关。根据成都、西安、乌鲁木齐等地城市轨道交通PPP项目非客运业务实操经验，本文认为非客运业务建设期管理应注重以下工作要点。

1.为促使城市轨道交通非客运业务资源开发与项目线路建设、商业发展规划有机结合，确保轨道交通非客运业务资源运营效果。在进行项目建设时需注意非客运业务资源开发与经营应以满足乘客服务需求为出发点，用专业的团队和专业的视角对项目非客运业务资源进行统筹规划和优化配置。

2.城市轨道交通PPP项目建设，应在特许经营协议约定和项目设计文件的指导下，因地制宜开发利用轨道交通非客运业务资源。

3.城市轨道交通PPP项目非客运业务资源的开发应统一布置，综合考虑，在线路开通运营前实现通电、亮灯和上画，相关配套运营正常。

4.城市轨道交通PPP项目非客运业务资源开发应单独进行策划设计。广告媒体位置的设计应结合装修设计，充分考虑站点周边情况、出入口分布情况、出入客流走向情况等因素，并征询专业运营机构的意见。

5.城市轨道交通PPP项目非客运业务资源开发应考虑为广告、通信、商业等业务的远期发展预留条件。

例如，凡确定为广告媒体的位置（包括拟安装位置和预留位置）的，均要求在图纸上标明广告媒体位置并在施工图上标明尺寸以确保广告位置落实，避免其他设备造成阻挡；消防设备设置、电气开关箱、运营导向牌、售票机等设备的位置要与广告位置结合起来一并考虑；已预留的广告专用电源，需要在预留处和接口处做专门标记，并在图纸上明确标示。

6.城市轨道交通PPP项目的商铺、银行网点、商业自助设备等商业资源，按照商业原则设置在便于为乘客提供服务的位置。同时，在每个地面出入口的公告栏内预留张贴站内商业服务指南的位置。需要注意地下车站的商业资源网点不应设置在站台、站厅乘客疏散区及疏散通道内。

7.如车站规划有商业区或大型住宅区的上盖项目，在该站考虑主通道方向开发地下商业街或地下商城时，需要预留独立的通风、空调、给排水、供电和装修条件。车站地面服务配套设施，如同时设立公厕和临街面设商铺的，要处理好厕所与商铺的位置，以不影响商铺客流为原则。

（二）运营期工作要点

PPP项目运营期，项目公司根据非客运业务特许经营范围开展相关工作，统筹考虑策划管理、报审管理、经营管理、招商管理、设施设备管理、安全生产管理等内容。根据作者非客运业务实操经验，本文认为非客运业务运营期管理应注重以下工作要点。

1.非客运业务资源开发投资项目申报管理

项目公司对非客运业务资源开发投资项目立项实行审批制度，特许经营范围内非客运业务资源由项目公司审批立项；特许经营范围外新增非客运业务资源开发由项目公司审核，报政府方审批后立项。

新增非客运业务资源开发投资项目的经营方在申报新增投资项目时，应先后编制提交《项目建议书》和《可行性研究报告》。《可行性研究报告》审批通过后，经营方开始进行项目开发策划和实施工作。

2.《策划方案》的编制及审批

在PPP项目非客运业务运营筹备期，经营方应根据项目非客运业务资源特点，编制非客运业务资源实施《策划方案》并报项目公司审批。以审批通过后的《策划方案》为基础，开展项目非客运业务经营工作。策划方案应包含项目市场环境分析、资源开发具体方案、经营模式、招商方案、市场前景及经济效益分析等内容。

3.非客运业务资源项目工程整体移交及档案管理

PPP项目非客运业务资源工程质量验收合格后，项目公司应根据项目移交管理办法、规章和制度及非客运业务资源建设技术标准，将建设后的非客运业务资源工程项目档案资料及工程实体整体移交给运营管理方。非客运业务运营期，由运营管理方负责非客运业务资源工程资产管理和工程项目档案资料的管理。

4.非客运业务资源经营管理报告

经营方应按年度向项目公司上报各类非客运业务资源信息报表及相关台账信息，包括广告媒体租赁情况、车站灯箱广告租赁情况、商业资源经营情况等信息报表，项目公司主管部门对其进行管理并按要求上报政府方。

5.非客运业务资源经营分析管理

项目公司主管部门应对非客运业务经营成果组织周期性评价，考察研究行业内新技术、新工艺和经营模式等方面，为项目公司非客运业务经营决策提供信息基础。

三、非客运业务资源经营管理模式

城市轨道交通PPP项目非客运业务资源的开发与经营可为项目公司提供稳定的收益。因此，非客运业务资源的开发与经营应本着经营效益最大化原则，选择非客运业务资源经营管理模式。

根据作者非客运业务实操经验，城市轨道交通PPP项目非客运业务资源管理可采取自主经营和委托经营的方式。无论采取何种管理模式，项目公司均应该根据项目非客运业务运营规划和商业发展规划，制定项目经营目标（如经营收入、利润、利润率等），并根据具体经营指标进行经营模式的选择。

（一）自主经营模式

自主经营模式下，经营管理方式由项目公司自主决策，经营收益由项目公司直接把控，项目公司对非客运业务所涉及的策划、审批、发布、维护、改造、开发等进行直接管理。

项目公司具有非客运业务经营开发经验或者具有丰富的非客运业务管理人才时，可选择自主经营模式，但项目公司需聘请专业的第三方咨询单位对非客运业务资源经营进行技术支持，进而实现专业运营。

（二）委托运营模式

委托运营模式下，项目公司将相关业务委托给专业的经营单位经营，项目公司收取项目收益或支付相关管理费。根据作者对于非客运项目相关经验，项目公司缺乏相关经验或无成熟的管理人才，市场具有优质的非客运业务运营商时，可采用委托运营模式。委托运营模式下非客运业务收入主要来源于非客运资源经营权转让费，具体可分为以下四种模式。

1.固定租金模式

固定租金模式是在非客运资源经营权转让期内，项目公司每年向运营商收取固定不变的年租金。该模式下，项目公司可以获得较为稳定的租金收入，且不必承担受托人的经营风险；转让期内，项目公司收益水平较低。建议非客运资源为传统项目，年收入能够较为准确测算时选择该模式。

2.总价包干模式

总价包干模式是在非客运资源经营权转让期内，签订固定总价合同，项目公司按期向运营商收取非客运资源转让费。该模式下，项目公司对于非客运业务经营的风险低、管理简单、结算简便，但受制于风险承担等情况；转让期内，项目收益较低。建议资源市场增值潜力小、新业务开发不在承包范围内时选择该模式。

3.递增租金模式

递增租金模式是在非客运资源经营权转让期内，年租金按照约定的比例增长，项目公司每年向运营商收取约定价格的年租金。该模式考虑了非客运资源商业价值成长因素，有利于提高项目公司收益水平；该模式下租金的增长幅度和年租金额度的确定难度较高。建议资源市场增值潜力大，项目非客运资源可经营程度高，且PPP合同有非客运业务收入激励机制时选择该模式。

4.基准租金加提成模式

基准租金是指经营方（受托方）在经营期内每年向项目缴纳的固定租金，当项目非客运业务收入高于基准租金时，高出部分收入双方按照约定的比例进行分成，项目公司按期向运营商支付租金及提成。该模式兼顾了项目公司非客运收入的稳定性以及合理的风险分担，对经营方（受托方）起到一定的激励作用，项目公司可以得到较好的收益。该模式下项目公司需深度介入经营方合同管理、财务管理、成本管理等重要环节，实现难度较高，对项目管理人员的要求较高。建议资源市场增值潜力大，项目非客运资源价值预测难度高，且PPP合同有非客运业务收入激励机制时选择该模式。

四、城市轨道交通PPP项目非客运业务管理建议

非客运业务是PPP项目特许经营范围中的重要内容，为实现科学管理、提升投资收益，发挥PPP项目优势，本文给出如下建议。

（一）建立项目非客运业务开发规划及管理体制

项目公司在建设期对于非客运业务资源的投资决策应制定项目运营规划和商业发展规划，制定相关管理流程和规章制度，在专业分析的基础上做出投资决策判断，防范和控制投资风险，创造良好的经济效益、社会效益与环境效益。

（二）提前筹划以实现“四个同步”

项目公司在建设期开始筹划管理项目非客运业务，用专业的团队和专业的视角对项目非客运业务资源进行统筹规划和优化配置。项目非客运业务资源开发应做到同步策划、同步设计、同步建设和同步开通，促进PPP项目建设、运营和所属资源开发利用的良性互动和循环，实现物有所值。

（三）选择合适的非客运资源经营管理模式

项目公司在运营前应研究确定非客运业务的管理模式，开展运营规划和商业模式创新，在增加创收和成本开支的基础上实现精细化管理和收益最优。

（四）选择专业的团队实现非客运资源高效运营

国内各城市轨道交通PPP项目社会资本方大多为施工单位，非客运业务经营经验和能力不强，因此选择专业的团队帮助项目公司可实现非客运资源高效运营。通过专业的第三方开展非客运业务管理和经营工作，可汲取此类单位在非客运业务领域的丰富经验，进而提高项目非客运资源的价值和盈利能力。

（五）采用动态的管理机制

PPP模式有利于提高公共产品/服务的质量和供给效率，发展空间广阔。国内城市轨道交通PPP项目应基于自身的非客运资源，在资源价值评估、管理模式的选择、经营伙伴选择、资产管理等方面总结PPP项目运作的经验和不足，探索创造新的管理模式，在更大范围、更高层次、更宽领域实现市场运作，为项目周期的非客运业务管理方式的选择提供素材和思路。

总之，PPP的成功实施需要统筹全寿命周期成本和效益，PPP项目非客运业务管理模式对于项目的投资收益、提供外围服务等具有重大影响，各项目应结合非客运业务特点、收益目标、社会资本方经验、可提供服务的潜在对象等，综合确定管理模式。