政策性及开发性金融工具如何促进有效投资

中国PPP论坛持续关注我国基础设施投融资领域重大热点难点问题。2022年我国基础设施投融资最受瞩目的热点问题之一，当属中国人民银行支持三大政策性开发性金融机构发行7400亿元专项金融债券，设立政策性开发性基础设施基金，吸引超过3.5万亿元授信额度配套商业贷款，支持2700个基础设施重大项目全部开工建设，对促进有效投资发挥了立竿见影的重要作用，使得这项“政策性开发性金融工具”成为2022年我国基础设施投融资体制改革的重要成果，非常值得认真总结和深入研究。

投资一直是拉动经济增长的重要力量。每当我国经济增长面临下行压力时，都会寄希望于固定资产投资维持较高的增长速度，尤其是寄希望于基础设施投资发挥三驾马车的决定性作用，以减轻经济下行的压力。基础设施投融资始终是政府投资主管部门、各类企业、金融机构及社会投资者关注的热点话题。

我国基础设施投资过去一直维持较高的增长样态，很好地支撑着我国经济维持较高增长水平，发挥着政府投资调控的政策性导向作用，但最近几年正在发生深刻变化。这里有一组过去10年的数据。我国基础设施投资增长率，2013年是17%，2014年高达21.5%,2015-2017年分别为17.2%,17.4%和19%，即一直维持在17%以上的水平。在此期间，PPP的广泛应用发挥着至关重要的作用。但2018年和2019年，我国基础设施投资增长速度下降到两年均维持3.8%的水平。为了扭转这种被动局面，提振基础设施投资信心，2020年我国开始大量使用政府专项债，实际执行结果是：2020年我国基础设施投资增长速度为0.9%，2021年进一步下降到0.4%，维持着继续下滑的趋势，没有达到预期效果。

进入2022年以来，尤其是进入今年第二季度以来，受到严格疫情防控等更加严峻复杂因素的影响，我国的基础设施投资到底会呈现一种什么样的发展态势，备受各方关注。2022年即将过去，今年的实际执行情况是：2022年 1-11月份，我国基础设施投资同比增长达到8.9%，远高于2020年的0.9%和2021年的0.4%。相信全年的最终数据一定是令人满意的。

这个结果由多种因素达成，比如2021年的基数较低等，再比如我们继续强调用好政府专项债，但最重要的原因应该归结于2022年6月29日国务院常务会议提出的“政策性开发性金融工具”的有效应用，这个效果有些类似于PPP在2015-2017年所发挥的作用。这应该是我国基础设施投融资2022年实施的最为重要的金融创新工具，是我国投融资体制改革的重要实践成果，实施效果超出预期，很值得认真研究和总结。

1.经国务院批准额度，由中国人民银行“点对点”支持国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等三家政策性及开发性金融机构设立专项金融工具，通过发行专项金融债券，筹集资金用于重大基础设施项目资本金注入。

2.三家政策性及开发性金融机构通过银行间市场，按照批准额度发行专项金融债券，募集资金用于分别设立国家开发银行国开基础设施投资基金、中国农业发展银行农发基础设施基金，以及中国进出口银行进银基础设施基金。今年共发行额度规模为7400亿元。

3.三只基础设施基金以股权投资、股东借款等方式投放用于解决重大基础设施项目资本金缺口，但比例不得超过项目资本金总额的50%，或为专项债项目的资本金进行搭桥，以提升专项债项目的可融资性。中央财政按照实际股权投资额对金融债券予以财政贴息，贴息期限为2年。

4.国家发展改革委牵头审核确定备选项目清单，各基金按市场化原则依法合规、自主投资，主要用于中央财经委员会于2022年4 月26日召开的第十一次会议确定的交通水利能源等网络型基础设施、产业升级基础设施、城市基础设施、农业农村基础设施、国家安全基础设施等五大基础设施建设，重大科技创新、职业教育等领域，以及其他可由地方政府专项债券投资的项目建设，涉及交通、能源、水利、冷链物流、职业教育、市政和产业园区设施、保障性安居工程、新基建等8大类22个领域的重大项目建设。

5.各政策性及开发性金融机构设立基金管理公司，履行基础设施基金管理职能，发挥项目资本金财务投资人的角色，进行募投管退等专业化基金管理。

6.各商业银行跟进配套解决商业性贷款资金缺口，并吸引社会投资等参与基础设施建设，以期带动各方投资，形成更多实物工作量，切实促进有效投资。

一是创新项目资本金筹措方式。我国投资项目实行资本金制度，基础设施项目必须筹集一定比例的最低资本金，才能获得商业银行贷款支持。资本金融资始终是基础设施项目融资的一个难题。通过国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等三家政策性和开发性金融机构发起创立基础设施专项基金，募集资金用于基础设施项目的资本金注入，对于解决基础设施项目资本金来源缺口问题，聚焦关键核心环节，发挥着立竿见影的独特作用，是我国当前形势下丰富基础设施项目资本金筹措渠道和方式的重要创新举措，是探索如何进一步发挥政策性及开放型金融机构稳投资作用的重要探索。

二是统筹应用各种政策工具。发行银行间金融专项债，并配合实施财政贴息，体现了财政政策和货币政策的联动。通过政策性和开发性金融机构发行专项债券7400亿元用于解决项目资本金缺口，统筹利用2019年以来结存下来的5000多亿元政府专项债额度，以及2000亿元的设备更新改造专项再贷款，配合设立基础设施专项发展基金、定向发债、财政贴息等结构性货币政策工具促进基础设施有效投资形成“叠加效应”。

三是引导撬动市场化融资。与政府性基金或政府专项债不同，今年推出的政策性开发性金融工具，不要求地方政府或其平台公司出具还款承诺或承担兜底责任等，而是由三家政策性开发性金融机构按照市场化原则，根据项目质量进行自主决策、自负盈亏、自担风险。这项政策性开发性金融工具共7400亿元基础设施专项基金的应用，不仅可以有效解决项目资本金最低比例等制约商业性银行贷款的融资障碍，而且还能够有效发挥对项目融资的增信作用，使得各类商业银行为纳入政策性开发性金融工具支持清单内超过3.5万亿元授信额度的基础设施项目提供配套贷款，并带动资产证券化ABS、商业债券及股权融资等各类市场化融资工具的应用，并通过TOT、基础设施不动产投资信托基金（REITs）等盘活基础设施存量资产，发挥对市场化融资的有效撬动作用。

四是有效降低融资成本。基础设施项目具有公益性特征，往往商业盈利能力不足。经过多年的快速发展，我国财务盈利能力较强的基础设施项目大多已经建成，使得大量新建基础设施项目的盈利性呈下降态势。尤其是当前经济下行压力较大，更进一步影响到新建基础设施项目的盈利能力，使得基础设施项目的资金筹措更加困难，我国对经营性基础设施的盈利能力已经进入预期持续下降的调整时期，对拓展低成本基础设施项目筹资渠道提出了新要求。政策性开发性金融工具由中国人民银行支持，政策性开发性金融机构发起设立，财政提供贴息，客观上存在着政策性增信功能，且所设立的基础设施基金以资本金的方式注入基础设施项目，不仅资本金本身没有固定投资回报的要求，其配套的商业银行贷款因政策性支持等因素，也可降低贷款利息。这种操作方式不仅能够有效降低基础设施项目的融资难度，而且还可以有效降低项目融资的资金成本，创新投融资模式，可以显著提升项目的可融资性，为项目未来的商业运营奠定宽松条件。

五是探索银行进行股权投资的新渠道。我国基础设施项目的资金筹措，长期以来主要依靠债权融资，使得我国各类金融机构积累了规模巨大的基础设施项目贷款债务资金。目前以三家政策性和开发性金融机构为依托，通过设立基础设施专项基金的方式，将有关金融机构的存量债权资金转换为股权资金，以资本金的方式注入基础设施项目，有利于盘活我国规模巨大的银行体系债务性存量金融资产，打破银行资金主要用于债务性投放的传统做法，未来将发挥示范带动作用，研究如何撬动更多的金融机构将其各类资金投入基础设施领域，解决基础设施融资长期难以解决的股权投资问题，对于推动金融机构改革创新意义重大。

六是促进实现高质量发展。发行开发性和政策性金融工具，属于具有鲜明政策导向的市场化融资行为，强调不搞大水漫灌、不超发货币、不透支未来的稳健货币政策导向，通过市场化融资工具引导各金融机构发放中长期低成本配套贷款，疏通货币政策传导机制，有利于抑制通货膨胀，增强信贷增长的稳定性，巩固后疫情时代我国经济恢复的发展基础，促进经济稳定健康可持续发展。

七是切实促进有效投资。政策性开发性金融工具项目聚焦现代化基础设施体系建设，坚持“资金、要素跟着项目走”，坚持向符合条件的项目投放资金，强调着力破解要素保障、审批办理等问题，做好项目前期工作和土地、用能、环评等要素保障，带动相关基础设施配套投资、产业发展项目投资及第三产业项目投资增长，有利于扩投资、带就业、促消费，为稳住经济发展大盘发挥托底作用。

2023年我国将很有可能会继续用好政策性开发性金融工具，为促进有效投资发挥更加重要的作用。同时，需要总结2022年实施这项政策工具的经验，促进改进相关工作。

一是完善基金专业化运作管理。这项金融工具既然按照基础设施投资基金的模式进行运作，三大金融机构成立的基金管理机构，就应该按照基础设施基金管理的专业化要求，在基础设施基金的募投管退各环节加强能力建设，尤其是基金如何退出，其投入的具有财务投资性质的项目资本金与基础设施项目其他资本金的差异化管理要求，如何真正体现市场化投资原则，如何切实体现依法合规自主决策、自负盈亏、自担风险，保本微利，如何完善增信担保措施，保障基金能够投得出、管得住、收得回，都需要进行深入研究。

二是建立常态化项目推动体系。目前的政策性开发性金融工具运作，涉及到中国人民银行、财政部、国家发展改革委、住建部、环保部、地方政府、银保监会及三大政策性开发性金融机构等众多部门。为进行形成有效投资，通过开辟绿色通道、实行并联审批，加快办理用地用能环评等手续，建立了推进有效投资的项目协调机制，确实发挥了很好的作用。但是，有关部门联合办公，连续高效运转，加强上下联动和横向协同，有很强的战时应急动员特征。进入2023年，如何建立常规化沟通协调机制和项目推动机制，这就涉及到投融资体制及项目审批体制深化改革等深层次问题，需要提前做好相关研究。

三是加强投资项目前期研究论证工作。投资决策是项目全生命周期的起点，投资决策正确与否，对项目成败有着直接的决定性影响。为坚持科学决策、民主决策、依法决策，提高投资决策的正确性和准确度，必须深入细致、全面系统、科学严谨地开展可行性研究工作。从实施执行情况看，部分基础设施基金项目推动实施不顺利，经常遇到有资金没有合适项目可投的情况，突出表现为项目库储备不足，项目保障条件不落实，根本原因在于项目前期研究不深入，缺乏高质量的项目谋划和项目库建设。我国投融资体制正在发生深刻变革，特别是立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现高质量发展，对项目投资决策提出了更高要求，必须将绿色发展、自主创新、共同富裕、安全风险等理念以及投资建设数字化等要求融入项目前期方案策划和可行性研究，建立适应高质量发展要求的投资项目可行性研究工作体系。