坚持底线思维 筑牢城乡防洪防线

—— 新时期建立现代防洪新观念的思考

刘万新

水是万物之母、生存之本、文明之源。我国是世界上河流最多的国家之一，拥有4.5万余条江河，纵横交错地遍布在960万平方千米的大地上，因为河流众多的缘故，我国也成为了世界上水旱灾害最多的国家之一。有文献记载以来，1092次水灾、1056次旱灾，让数千年的中华文明发展史，成为一部人与水旱灾害的抗争史。治水历来是立国安邦的大事，要想国泰民安、岁稔年丰，必须重视并善于治水。

中国主要河流分布图（图源：星球研究所郑艺）

党的十八大以来，党中央统筹水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理，取得了显著成绩。2021年7月，河南省遭遇历史罕见暴雨，发生严重洪涝灾害，再次为我们敲响警钟。2022年1月，经国务院常务会议审议，应急管理部公布《河南郑州“7·20” 特大暴雨灾害调查报告》（简称《“7·20”调查报告》），提出此次暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失的特别重大自然灾害。总体是“天灾”，具体有“人祸”。灾害共造成河南省150个县（市、区）1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人，直接经济损失1200.6亿元。一个个鲜活的生命在我们的生活中消失，水库、河道、道路、桥梁、房屋、汽车等基础设施或财产受损，产生直接或是间接灾难给数千个家庭带来灭顶之灾，甚至失去继续生活的勇气和信心。

河南郑州“7·20” 特大暴雨灾害现场（图源：网络）

我们要深入学习贯彻习近平总书记关于防灾减灾救灾重要论述，全面提高我国自然灾害治理能力。笔者从事水利设计、咨询评估工作多年，一直关注暴雨洪水给城乡基础设施等带来的灾害，关注治水的新老问题，2021年发表在《中国投资》的文章“分级分类施策建设国家水网工程”提出：我国经济经过高速增长之后，江河堤防等保护范围内的经济总量已经不可同日而语，如遇洪水暴雨灾害损失巨大，需制定超标准暴雨洪水的防御预案。在打赢现代防洪战役、筑牢城乡防线中，做到“三个转变、三个坚持、三个加强”，推动新时期水利高质量发展。

黄河小浪底水库(图源：新华社/ 姜亮）

一、转变传统防洪治水观念

(一)改变防洪治水仅是水利部门工作的旧认识

习近平总书记指出，治水不是一个方面、一个部门的事情，不是一个部门就能做到的。2021年7月，习近平总书记主持中共中央政治局常务委员会会议，研究部署防汛救灾工作时强调：防汛救灾关系人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、国家安全。

现在是科技网络的时代，科技将各行各业紧密地联系在一起，网络技术将我们连成“命运共同体”。郑州“7·20”暴雨发生时，暴雨造成防洪设施破坏、市政排水不畅、交通淤堵瘫痪、电力保障受阻、银行支付困难、通讯信号减弱等，多灾并发。政府、企业等单位未能及时通知市民避险出行、错峰上下班，地铁、公交、共享单车等交通严重受阻，手机扫码购物、出行等无法完成，灾害发生给城乡基础设施、人民生命财产、居民生活等造成严重影响，也给我们带来启示：防洪治水要统筹应急、水利、市政、交通、电力、金融和通讯等多个部门齐抓共管、协同配合。

据《“7·20”调查报告》，有地方市（区、县）党委政府、应急管理部门、水利部门、农业农村部门、城市管理部门、交通运输部门、城乡建设部门、公安机关及统计部门等当地政府、部门由于思想认识不足、防范组织不利、应急处置不当等问题被问责；此外，还有地铁集团、设计院、工程建设单位、工程咨询单位、工程质量监督站及管理养护单位等由于建设管理、设计、施工及养护等问题，被追查问责。

(二)改变传统混凝土工程水利的旧观念

建国以来，通过党和政府不懈努力，除偏远地区外，我国水利工程的防洪能力、水资源调配能力已经达到较安全、较高水平。在经济发展迈向新阶段时期，我们要贯彻新发展理念，坚持科技创新驱动，做大做优做强数字经济，夯实水利行业新型基础设施。

2018年12月，中央经济工作会议把5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施建设”。2019年7月，中共中央政治局会议提出“加快推进信息网络等新型基础设施建设”。2020年、2021年，国务院政府工作报告均提出，推进“两新一重”建设（即新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设），实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施。2022年3月，国务院政府工作报告再次提出，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。

2021年10月，习近平总书记在十九届中央政治局第三十四次集体学习时强调，要促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。2021年12月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，规划到2025年数字经济核心产业增加值占国内生产总值（GDP）比重由2020年的7.8%增长到10%。

水利行业也需加快数字水利基础设施建设，大力推进水利产业数字化转型，将建设钢筋混凝土工程水利的传统观念，转变为建设大数据云计算智慧水利的新思想。随着我国人口素质的提高，传统的水利工程建设者能绑扎钢筋、振捣混凝土建设工程水利，现在需要能布设网线、安装摄像头和传感器、使用模型分析数据等建设智慧水利工程，成为新时期水利建设者，赋能新阶段水利高质量发展。

(三)改变洪灾是小概率事件的侥幸心理

郑州“7·20”暴雨前，国家及省市领导均对防范强降雨、防控重大风险确保安全度汛提出明确要求，但郑州市委市政府仍重视不够，认为北方的雨不会太大，思想麻痹、警惕性不高、防灾意识不强，错过了防汛准备的“关键期”。此次暴雨灾害，对于受灾家庭都是 “灭顶之灾”。习近平总书记指出，“我们要构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系。”“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷。”对待暴雨洪水等风险，“需下好先手棋、打好主动仗”，“宁可十防九空，不可失防万一”，要加强风险防范意识，做到坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

此外，遵守执行《水法》《防洪法》《防汛条例》《安全生产法》等法律法规，严加落实，加强执法和监管。据《“7·20”调查报告》，郑州郭家咀水库漫坝事件，是施工单位侵占毁坏水利工程、有关部门监管不力导致溢洪道堵塞，极端暴雨引发水库漫坝重大险情的违法事件，事件相关责任单位和人员均受到法律制裁。

二、坚持系统观念、底线思维和以人为本

(一)坚持系统观念，确保多部门联动

人们常说：水火无情，意思是水和火是不讲情面的，如疏忽大意，容易造成重大灾祸。洪水就是命令，雨情就是警情。在汛期暴雨到来时，我们要时刻绷紧安全这根弦，充分发挥体制机制法制的优势，各有关部门要加强统筹协调，发挥各自专业优势，形成省市间、部门间、军地间、上下游、左右岸通力协作的防汛救灾格局，预防多灾并发。

2020年8月，黄河三门峡大坝泄洪（图源：网络）

国家防总负责组织、协调、指导、监督全国防洪等工作，对暴雨、洪水、山洪等及时掌握和发布预警信息，指导防汛方案、物资及抢险等工作；应急部门及时调度，准备抢险人员和物资；气象部门精准预报，给防汛准备和救援安排赢得时间；水利部门要启动防汛预案，对于重点堤防、水库及河道等加强巡查巡视，推演暴雨洪水进程，提前让有洪水威胁的人民群众做好防御或转移准备，同时提前泄洪腾库，确保堤防、水库的安全；政府部门和企事业单位需及时预警，安排错峰出行或到安全地方避险；市政部门需及时检查排水系统，准备机动排水车等，安排人员和设备使雨水及时排出；通讯部门需及时提供通讯保障，通过手机、电视和网络等将雨情汛情的信息通知、避险要求等及时准确传递，确保防汛防灾通知到每个单位和个人；电力部门确保电力供应，准备应急供电车等设备投入到抢险救灾；交通部门要采取暴雨洪水应急措施，及时发布道路雨水淤积情况，调整地铁、公交等交通出行，根据雨情及时封闭险情路段；医院防疫部门准备医疗物资，抢救溺水者和伤员，防止大灾之后的大疫；金融机构及人民群众需储备适量纸币，当电子交易受阻时，保障能采买必要的生活必需品。

(二)坚持底线思维，保障居民基本生活

人们常说：福无双至、祸不单行，屋漏又逢连夜雨。在防汛抢险救灾中，要坚持底线思维，充分认识洪水暴雨带来的直接或间接灾害，预防多灾并发，储备、维护传统的预警方式、避险措施、支付手段等，保障人民群众在灾害发生前预先得到预警信息、及时避险，灾害发生后保障基本生活。当气象部门发布暴雨洪水预警后，各部门需紧急响应，在思想上高度重视，考虑到暴雨洪水的最大程度和危害，坚持底线思维做好暴雨洪水防御工作，保障人民生命财产安全、守住民生底线。

河南“7·20”暴雨直接导致城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等灾害，还间接发生地铁伤亡事件、铝合金厂爆炸等灾害，造成多灾并发。暴雨发生时数据显示，郑州因暴雨停电或退服（中断服务）基站3.52万个，占基站总数的45%；全省受影响的移动网用户数97.7万户，其中郑州38.2万户。我们在享受科技带来的便利时，考虑防汛抢险救灾的特殊性，要坚持现代手段和传统方法并举，因地制宜、取长补短，互相弥补形成合力，共同保障预警信息、转移避险通知、生活必需品等到村到户到人。关于临时通讯保障，传递灾情险情及避险信息，可采用通信无人机、陆地应急通信车及应急通信船等。在山洪危险区，通过山洪预警广播发布山洪灾害预警信息，为群众防御山洪、提前转移提供指导。应急响应时，通过敲锣、拉响警报器等形式，及时通知群众撤离。

河南郑州“7·20” 特大暴雨灾害现场（图源：网络）

(三)坚持以人为本，确保人民生命安全

人民至上是防汛救灾的核心价值，要始终把人民群众生命财产安全放在首位。各级领导干部要深入一线，组织广大干部群众，采取有力有效的措施，切实做好监测预警、堤库排查、应急处置、受灾群众安置等各项工作，防患于未然，同时全力抢险救援，尽最大努力保障人民群众生命财产安全。

人们常说：水火无情人有情。在暴雨洪水到来时，我们需坚持以人为本，生命至上，时刻牢记保证人民生命安全。在洪灾到来之前，党员干部要靠前指挥，及时掌握现场情况，协调解决在抢险救灾和人员转移中发生的问题。2021年7 月20日，郑州地铁5号线列车行驶至海滩寺站至沙口路站上行区间时遭遇涝水灌入、失电迫停，经疏散救援，953人安全撤出、14人死亡。经调查认定，郑州市地铁管理部门应对处置不力，未及时采取预警响应行动；行车指挥调度失误，列车调度人员在未研判掌握现场险情的情况下指挥车辆，加重了车内被困乘客险情。建议当急险状况发生时，赋予现场一线人员临危处置权，抛弃条条框框、层层请示汇报的束缚。

三、加强建立现代防洪减灾新观念

(一)加强全社会防洪减灾意识

我国每年水旱灾害均有发生，我们要加强防洪防灾安全思想宣传教育，珍惜生命，让防洪避险意识深入人心，在全社会广泛开展防灾减灾救灾宣传教育，增强群众防范风险警觉性、意识和水平。从基础教育抓起，在教育体系中突出防汛救灾、警示教育等内容，让相关知识进教材、 校园和社区，在提高文化知识的同时，加强生命安全保护教育，并定期组织实践演练。我们还要提高领导干部风险意识和应急处突能力，树牢人民至上、生命至上理念，统筹好发展和安全两件大事，增强风险意识和底线思维，提升应对洪涝等灾害能力和水平。在河南“7.20”暴雨灾害中，全省因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人，占总人数的95.5%。在死亡失踪人数中有20人在转移后又返回导致遇难，反映出部分人员防灾避险意识淡薄。暴雨洪水造成荥阳市崔庙镇王宗店村死亡失踪23人，该村干部在收到水利部门“立即转移”预警信息，以及发现山洪沟涨水时麻痹大意，存在侥幸心理，未果断下决心转移避险。灾害反映出一些领导干部缺乏风险意识，未落实“宁可十防九空，不可失防万一”、“宁听骂声，不听哭声”的要求。

(二)加强智慧水利等智慧工程建设

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，加快数字化发展、建设数字中国，打造数字经济新优势，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态。建设智能交通、智慧能源、智能制造、智慧农业和水利等数字化应用场景。构建智慧水利体系，以流域为单元提升水情测报和智能调度能力。

2021年，水利部组织编制《智慧水利建设顶层设计》《“十四五”智慧水利建设规划》《数字孪生流域建设技术大纲》等文件，加快智慧水利工程建设。2022年1月，在全国水利工作会议强调，要加快建设数字孪生流域和数字孪生工程，强化预报预警预演预案功能。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，全面推进算据、算法、算力建设，对物理流域全要素和水利治理管理全过程进行数字化映射、智能化模拟。

在推进智慧水利工程建设中，需求是动力，应用是关键，数字是手段（方法、工具），能力提升是目标。要找准水利市场的真需求，建设后要真使真用，运用5G、互联网、人工智能等技术手段，锚定提升防洪减灾能力、水资源调配能力等目标，提高水利工程防洪、供水、发电、灌溉及生态等综合效益。

智慧水利系统（图源：网络）

目前，水利部已经启动编制七大江河数字孪生流域建设方案，编制三峡、南水北调、小浪底、丹江口、岳城、尼尔基、万家寨、大藤峡8项工程数字孪生工程建设方案。数字孪生流域需客观反应物理流域的各种要素，真实地模拟各种水情工期，还需具有学习能力，不断迭代升级，通过对历史数据学习、分析，预测未来的情况，全面提高流域、工程预测预报预警预案预演的水平，为防洪减灾、水资源调度等决策服务，增加工程效益。数字孪生南水北调工程需进一步提升“大国重器”的作用，东线工程需要提升工程供水保障能力，促进水量消纳，确保工程成为优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线；中线工程、水源工程，要提高丹江口水库的蓄水能力，能向北方及汉江下游提供更多优质水源，进一步提升工程防洪、供水、发电及环境等效益。

(三)加强提升城市乡村防洪体系建设

2021年中国自然灾害造成的直接经济损失3340.2亿元，较2020年减少了361.3亿元，同比减少9.76%。其中，2021年中国洪涝灾害造成直接经济损失2458.9亿元，占全国自然灾害造成的直接经济损失的73.62%。据《“7·20”调查报告》，河南省暴雨灾害共有150个县（市、区）1478.6万人受灾，直接经济损失1200.6亿元，其中郑州409亿元，占全省34.1%。

表1 2014-2021年中国自然灾害造成的直接经济损失统计

数据来源：智研咨询

把暴雨等极端天气应对、自然灾害防治融入城市发展、乡村振兴等有关重大规划，完善公共设施防洪排涝标准，实现城市、乡村防洪减灾能力同经济社会发展相适应。各城市在修建地标性建筑、打造城市名片的同时，需分析降雨等气象资料，修订防洪排涝标准，对不满足要求的设施设备抓紧提升改造，补齐防洪排涝短板，为经济发展保驾护航。建设智慧城市、智慧乡村，提升气象和水文监测预报能力， 建立安全综合风险监测预警中心，提升乡村暴雨洪水等预警能力和应对处置能力，开发应急救援APP，及时发布共享防灾救援信息，提高防灾救援水平，提高断路、断电及断网等极端情况下的应急保障能力。

智慧城市模拟图（图源：网络）

我们必须把防风险摆在突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”，同时要经一事长一智，由此及彼、举一反三。2016年12月，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，要求进一步做好防灾减灾救灾工作。在防治暴雨洪水灾害上，我们需要转变传统观念，充分利用现代化技术手段，坚持以人为本，坚持底线思维，提升城市乡村防洪体系与经济发展相适应，筑牢防洪防线。

参考文献

1. 何立峰.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[M].北京:人民出版社,2021.03.

2. 许先春.下好先手棋　打好主动仗——习近平关于防范化解风险挑战的战略思考[J].党的文献,2020(04).

3. 杨粲.坚持人民至上 生命至上 全力做好防汛救灾工作[J].中国防汛抗旱,2020,30(8).

4. 应急管理部.河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告[R].2022-01.

5. 李国英.在2022年全国水利工作会议上的讲话[J].中国水利,2022,932(2).

注：原文载自《中国投资》2022年5月号，本次发表有改动。文中图片来源于网络。