PPP模式助推负责任的投资

李开孟

PPP（Public-Private Partnership）是在基础设施领域引入社会资本，推动政府和社会资本双方进行合作的项目运作模式。2021年中央经济工作会议首次提出：“要正确认识和把握资本的特性和行为规律。社会主义市场经济是一个伟大创造，社会主义市场经济中必然会有各种形态的资本，要发挥资本作为生产要素的积极作用，同时有效控制其消极作用。要为资本设置‘红绿灯’，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。要支持和引导资本规范健康发展。”立足新发展阶段，我们如何通过PPP模式有效引入社会资本，推动基础设施供给质量和效率的提高，为社会资本设置好“红绿灯”，进行有效监管和调控，是今后推动PPP模式健康发展必须研究解决的急迫问题。

一、负责任的投资是投资建设领域实现高质量发展的基本要求

投资建设是推动人类社会发展的基本动力。实现高质量发展，必须紧紧依靠与之相适应的高质量投资。高质量的内涵十分丰富，高质量的投资需要压实各方责任，通过开展负责任的投资，推动经济社会实现高质量发展。

责任是因客观要求、道德规范或法律规定等而应承担的义务。完整的责任体系包含责任意识、责任能力、责任行为、责任制度和责任结果等基本内涵。负责任的投资要求有关各方必须树立推动实施高质量投资的责任意识，具备完成项目实施相关任务的专业能力，按照专业行为规范要求开展相关投资活动，完善相关责任制度和以结果为导向的追责机制。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握人类社会发展规律和当今世界发展特征，以历史的眼光和负责任大国执政党的责任担当，科学统筹国内、国际两个大局，提出治国理政的一系列新理念、新思想、新战略，各项事业不断取得新成就，全社会的责任意识和使命担当得到空前强化。

负责任的投资是具有明确且合理的目标导向的投资；是项目方案具有可行性，且能规避项目风险的投资；是能够满足产出需求，实现项目价值的投资；是能够满足经济、社会、资源、环境等政策要求，符合准入条件，且具有可持续性的投资；是有关各方能够有效参与，实现多方共赢，能够变风险为机遇的投资。可以说，开展负责任的投资，是对项目投资进行有效监管和调控，在投资建设领域实现高质量发展的基本要求。

二、准确把握负责任的投资的基本内涵

负责任的投资可以从多个维度进行理解。开展负责任的投资，必须满足两个基本条件：一是确保项目本身质量；二是能够压实各方责任。

（一）确保项目本身质量

确保项目本身质量，关键是要做好项目可行性研究工作。负责任的投资要求投资项目的可行性研究必须从产出需求、工程方案、运营方案、财务方案、影响效果和风险管控等维度进行研究，评价投资项目的需求可靠性（Demand Reliability）、工程可行性（Engineering Feasibility）、运营有效性（Operational Efficiency）、财务合理性（Financial Rationality）、影响持续性（Impact Sustainability）和风险可控性（Risk Controllability），为项目投资决策、规划设计、组织实施、融资决策、投资监管、商务谈判、绩效管理和后评价等提供依据。

需求可靠性是通过需求研究，分析拟建项目的产出目标，从多个层面研究项目需求的可靠性，对项目建设的必要性、产出范围，以及项目产出和战略目标的契合性等进行分析研究，强调从经济社会发展及战略规划管理的视角，通过宏观战略、发展规划、社会需求、市场预测和企业战略等不同角度的调查分析，研究投资项目“做什么、不做什么”的问题，确定项目的功能定位、产出规模和产品方案。

工程可行性是在需求分析及产出界定的基础上，研究实现产出方案及满足需求目标的工程路径和实现方案，研究拟建项目工程方案的技术可行性，通过对项目场址、建设条件、工艺方案、设备方案和工程方案的合理性、先进性、适用性、可靠性、安全性、经济性等方面的多方案比选，论证投资项目工程技术的可行性；通过对招标方案、施工难度和工期等方面的分析，论证投资项目组织实施的可行性；研究提出竣工验收方案，确保投资项目按照预定的建设标准建成，并具备达标生产或运营服务的能力。

运营有效性要求在需求研究和工程可行性分析的基础上，研究项目建成投入运营的商业模式、管理机构及组织实施方案，分析项目全生命周期运营的可实现性，评价项目单位治理结构的合理性，判断投资产出能否顺利交付并实现可持续运营。运营方案强调从管理者的视角，分析项目投产运营的实现路径；通过设计项目商业模式，提供项目正常生产或运营服务所必需的原料、燃料动力、设备、人力资源等条件，保证项目提供符合产品质量或服务标准要求的产出交付方案，实现项目稳定运营。

财务合理性要求研究项目的投资及融资需求、项目融资方案、投资盈利能力、债务清偿能力、债务可负担性及财务可持续性。财务方案强调从投资回报的视角，统筹考虑项目投入和产出，在投资估算和融资方案研究的基础上，构建财务模型，判断项目财务可行性，明确项目对各财务主体的价值贡献。

影响持续性要求分析拟建项目对区域及社会经济发展、生态建设、资源环境等方面的影响效果，评价拟建项目的社会影响、就业减贫、生态环境、“双碳”（碳达峰与碳中和）目标、经济资源优化配置、行业区域及宏观经济影响等效果。它强调从公众管理者的视角，分析投资项目在工程建设和运营期间，对项目外部产生的正面效果和负面代价，包括识别和评价投资项目预期产生的各种影响，并制定和实施有效措施对影响效果进行持续性管控。

风险可控性要求分析对投资项目的产出、工程、运营、财务及影响等目标实现的不确定性和风险因素，研究通过方案优化实现项目多维目标的风险管控方案及其可行性，强调从底线思维的视角，通过风险识别、风险分析、风险评价、风险管控和持续监测等多种方式，以最优成本获得理想的安全保障，减少风险事故造成的损失和不利影响。

（二）能够压实各方责任

开展负责任的投资，要求政府监管部门、工程咨询研究机构、金融投资机构、工程建设及运营管理机构等项目参与机构，能够有效肩负各自应该承担的责任，履行专业职责使命，确保项目各环节能够实现专业化运作和管理，完善奖惩机制，确保实现项目各项预期目标。当前，我国投资建设领域违反客观规律、缺乏专业精神及急功冒进等现象时有发生，这些都是不负责任的表现，也是值得重视并需要努力解决的问题。

三、发挥PPP模式助推负责任的投资的引领作用

PPP模式强调通过建立政府和社会资本之间专业性、契约化合作伙伴关系，推动基础设施投融资体制机制改革创新，强调要尊重市场规律，秉持专业精神，是推动开展负责任的投资的有效工具，关键要把握如下几点。

1.重视发挥PPP模式在推动体制机制改革创新中的重要作用。首先，PPP模式强调基于市场规则，通过公开竞争选择专业性社会资本，由政府部门和社会资本签订互利共赢的合作协议，实现基础设施项目的市场化运作。其次，PPP模式有利于打破传统体制信息不透明、权力寻租、效率低下等问题，推动建立责权明晰、相互制衡、公开透明的体制机制。再次，PPP模式通过增量带动、存量盘活，使得基础设施、社会事业及公共服务领域的改革得以深化，并使得整个国家在相关领域的治理体系和治理能力现代化水平得以提升，有利于促进我国实现在相关领域建立现代市场经济体制机制的改革目标。最后，PPP模式通过专业化运作，有助于提高效率，降低成本，推动基础设施投融资体制机制创新，提升基础设施项目的可融资性。

2.重视发挥可行性研究在开展负责任投资中的基础性作用。PPP模式要求对可行性研究思路进行系统性调整，强调可行性研究的目的不是为了编写符合要求的项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告（下称“一方案两评价”），确保项目能够顺利入库，为银行贷款进行背书，而是为了切实规避项目风险；要发挥可行性研究在促进PPP项目开展高质量投资中的关键作用，从政府和社会资本的不同视角加强可行性研究工作，确保可行性研究从重视形式转变为重视内容。

3.重视PPP项目需求研究及产出要求的界定。PPP项目的方案策划要坚持目标导向，项目实施的直接目标就是为用户提供满意的公共产品，因此要重视各专项规划及政策的符合性研究，强调进行项目需求的专业分析及合理预测，重视明确PPP项目的产品方案和产出界定。有关各方不能将目标锁定为工程承包企业赚取施工利润，而是要进行需求调查，对项目产品需求未来趋势进行慎重判断。

4.重视建设和运营方案的系统性研究。在项目前期方案的研究中，运营方案的研究一直是短板。经过几十年的发展，我国被称为“基建狂魔”，建设方案的策划和实施能力都很强，但在项目前期工作中，对项目运营方案的策划分析关注不够，包括采用的商业模式、运营主体的选择、运营能力的建设、运营风险应对方案的研究等。负责PPP项目施工的工程承包企业事实上不具备运营能力。PPP项目的绩效管理特别强调运营方案的研究，因此要坚持建设方案和运营方案研究并重，重视建设及运营标准的选择和应用，强调优化整合资源配置方案的研究，同时在可行性研究中要强调摒弃纯粹的工程师思维，不能仅仅关注工程建设。

5.重视推动财务方案专题研究的质量提升。PPP项目强调按效付费，需要考虑项目全生命周期的财务可持续性、使用者或政府付费能力、财政可承担性及支付风险等，因此要强调投资估算的准确性，重视融资方案的系统分析论证，强调从企业理财的角度进行财务评价，重视股权并购等不同类型项目的财务可行性研究，以及更加重视政府部门的公共理财分析评价。

6.重视项目影响效果的专业论证，包括绿色PPP、低碳PPP及ESG（Environmental——环境、Social——社会、Governance——治理）评价等。要重视与经济社会可持续发展相关的分析，关注投资项目的社会评价及经济外部性评价，强调可行性研究应满足外部影响审批的要求。

7.重视项目全生命周期的风险管控。PPP项目强调利益共享、风险共担，致力于建立长期合作的伙伴关系，需要研究风险转移及分担方案的可行性，研究制订风险管理行动计划，明确各类风险的承担主体、责任落实、风险应对行动计划，强调风险分析在可行性研究中的重要地位，重视项目全生命周期的风险分析及风险管控方案的可行性研究。

8.重视PPP项目实施方案的编制和评估。需要明确PPP项目实施方案编制的政策依据、目的要求、主要内容及责任主体，确保实施方案的编制质量，并通过完善评估制度确保实施方案的研究质量。

四、结语

PPP项目聚焦基础设施领域，投资规模大、建设周期长、参与主体多、专业要求高、影响因素复杂、社会关注度高，对项目全生命周期的投资、建设及运营管理提出很高要求。我们唯有坚持开展负责任的投资，秉持专业精神，强化责任意识，完善体制机制，才能真正构建起可持续的合作伙伴关系，践行PPP模式的核心理念，确保PPP项目高质量实施。

注：原文载自《项目管理评论》2022年第6期。