拥抱“新机制”

展望PPP的五个发展方向

伍迪

摘要：2023年11月出台的政府和社会资本合作（PPP）新机制，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革的重要举措。相比过去近十年来实施的PPP模式，新机制强调社会资本优先选择民营企业、回报机制聚焦使用者付费、实施模式全部采取特许经营等重要内容。2023年12月中央经济工作会议提出，实施政府和社会资本合作新机制。在此背景下，更应该系统理解PPP新机制有关内容逻辑和政策出发点，全面拥抱PPP新机制提出的各项政策要求，充分把握新机制框架下的政策引导方向。本文根据个人理解，展望PPP新机制引导的回归“初衷本源”、杜绝“寅吃卯粮”、统一“理念认识”、强化“项目可行”、尊重“市场规律”等五个方向，以期为业界提供借鉴。

关键词：政府和社会资本合作（PPP）；新机制；民营企业；使用者付费；特许经营

2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号，以下简称115号文）正式对外发布，标志着停滞了九个月之久的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP），迎来了新机制引领下全新的发展阶段。2023年12月11日至12日中央经济工作会议提出，“完善投融资机制，实施政府和社会资本合作新机制”。近十年来，PPP受到了市场青睐，PPP模式广泛应用于基础设施和公用事业，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用。据统计，截至2022年年底，我国存量PPP项目规模超过了20万亿。PPP新机制相比于过去的有关政策，在方向上做出了较大调整，发布后市场反响之强烈也充分说明了其影响程度之大、影响范围之广。笔者结合基础设施投融资领域的政策研究和项目咨询有关工作经验，根据对新机制的个人理解展望PPP新机制引导的五个方向，以期为业界提供借鉴。

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方向一：回归“初衷本源”，社会资本优先选择民营企业

PPP作为舶来品，在其本土化应用过程中，强调了解决基础设施项目政府失灵问题的基本思路，但同时也间接催生了Private内涵外延的扩大化。PPP模式于20世纪末引入我国，当时项目采用PPP模式的“初心”主要在于引入外商投资企业，通过企业的效率优势解决政府失灵的问题。当时许多经典PPP案例的第二个“P”（Private），都有外商投资企业的身影。PPP模式在我国应用的很长一段时间内，关于PPP的中文翻译一直未统一，笔者在2013年以前参与PPP有关研究和工作中查阅相关资料时发现，PPP的翻译多种多样，例如“公私合作”“公私合营”“公私合作伙伴关系”等等。直到2014年，中央开始借鉴国际经验全面推广PPP模式，并在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确提出，“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。这是PPP一词首次出现在国家层面的政策当中，随即统一的还有PPP的中文翻译，即“政府和社会资本合作”。这一翻译将第二个“P”翻译为“社会资本”，也将引入市场化效率优势的主体扩大到包括国有企业在内的所有社会资本。

随着实践中越来越多国有企业参与PPP项目，“谁才是合格的社会资本”引起广泛关注，过去的政策也存在一定反复。由于过去十年的PPP政策并不排斥国有企业做第二个“P”，且国有企业在基础设施等投资额较大的项目中又具有竞争优势，大多数地方政府和银行对国有企业偏好的优先级较高。因此，2014年以来，大量PPP项目的社会资本都是国有独资企业或者国有控股企业。但是，国有企业尤其是与地方政府有关联的国有企业，其在PPP项目中通常无法做到独立决策、市场化运作，也就无法提高PPP政策中引入社会资本提高效率的本意，甚至有个别项目异化为政府变相融资的通道。随着实践中越来越多非独立、非市场化社会资本的出现，政策也在不断规范着“谁才是合格的社会资本”，例如《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号文，现已废止）中明确规定社会资本“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”等。

PPP新机制出台，最大程度鼓励民营企业参与，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，引导市场回归PPP初衷本源，进一步调动民间投资积极性的重要措施。115号文中明确要求要“最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，这不仅符合我国最初引入PPP模式时的初心，更是当前我国激发民间资本投资活力的客观需求。同时，国有企业作为我国市场主体中的重要组成部分之一，115号文并没有“一刀切”式禁止国有企业参与PPP项目，而是将新建（含改扩建）项目按照市场化程度高低、公共属性强弱、是否具有自然垄断性等特征进行分类，将“属于市场的还给市场”，充分体现了新机制在兼顾PPP项目公益性的同时，最大化发挥市场效率的政策导向。

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方向二：杜绝“寅吃卯粮”，回报机制聚焦使用者付费

过去十年，PPP承载了过多的融资使命，政府远期支付责任巨大，“寅吃卯粮”现象普遍存在。从国际实践来看，推动PPP的主要原因可归纳为两类，一是缓解政府当期财政压力，即融资引导，二是提高项目运营水平，即效率引导。我国近十年PPP实践，地方政府发起PPP项目的动机主要为融资，通过融资拉动地方投资。这也可以通过我国PPP项目在全国的分布情况看出端倪，经济欠发达地区的PPP项目数量和投资额远高于经济相对发达地区。这一动机带来的后果之一就是项目推动部门往往忽视了项目自身的“造血能力”，因为自身经营属性较弱的项目，可以通过“可用性付费”“可行性缺口补助”等回报机制的设计，让项目变得“可行”，但这些“可用性付费”“可行性缺口补助”本质上不是项目自身“造血”，而是外来“输血”，都是在透支政府未来的财政支出。也正因为有这种外来“输血”机制的存在，部分地方政府非但不会从节约成本提高效率的角度压缩投资额，甚至会从拉动投资超前建设的角度提高项目建设标准和投资额，因为只要理论上未来的支出责任在“财政承受能力”范畴内，项目在当期就是可行的。与之相对应的，社会资本在投资额变大时，不仅当期获得的建设利润更多，还会在远期潜在获得的收益中提高政府支出的占比，相对风险更小，因此与地方政府在合作中可能会形成心照不宣的均衡。据统计，全国超过20万亿总投资的PPP项目中只有不到10%是纯粹的使用者付费，而地方政府层面，未来一般公共预算支出中PPP支出占比达到10%红线的已有102个行政区域，达到7%预警线的已高达820个行政区域。

PPP新机制注重项目内生的投资回报，严防地方政府新增隐性债务，收紧政府付费的同时对财政资金用于PPP仍留有适当空间。115号文明确提出适用于PPP模式的“应限定于有经营性收益的项目”，过去仅通过可用性付费使得项目采用PPP可行但自身无经营性收益的项目，在新机制下将无法再采用PPP模式投资建设，这是新机制对于PPP项目回报机制的一个重要调整。115号文正文第一条内容即为“聚焦使用者付费项目”，足见这一政策导向的重要性。具有明确的收费渠道和方式是使用者付费项目的最鲜明特征，且项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报。同时，与115号文没有“一刀切”式禁止国有企业参与PPP项目一样，新机制同样没有“一刀切”式禁止财政资金用于PPP项目，但对使用形式有了较为明确的要求，不能像过去一样“通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式”使用，可以“在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。”总之，使用财政资金是否符合新机制导向的判断核心原则为“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”。这样的政策导向从根源上断了地方政府“寅吃卯粮”的想法，也从根本上杜绝了地方政府和社会资本“合谋”做大投资的现象。

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方向三：统一“理念认识”，实施模式全部采取特许经营

从国际实践来看，特许经营（Concession）和私人主动融资计划（Private Finance Initiative，PFI）是PPP的两种主要模式。PPP、特许经营、PFI、建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）等一系列与PPP有关的概念，在我国实践过程中一直都没有形成完全统一的认识，很多项目都是根据项目自身需求，例如前期手续的复杂程度、引入社会资本方的企业性质、合作期限的长短等，来确定项目定位为哪类项目，以达到减少审批环节或规避某些特定规定制约的目的。但是实际上，特许经营和PFI都是PPP的实施模式，这是站在付费来源的视角下进行的分类。

PFI是主要基于公共部门付费的私人融资计划，这种PPP模式发源于英国。英国在上世纪撒切尔夫人执政期间进行了基础设施与公共服务的市场化改革；1992年梅杰政府期间提出了私人融资计划PFI的概念；布莱尔政府期间PFI理念逐渐完善；2012年，英国在完善有关制度的基础上推出了更新版的PF2（针对以往PFI模式的不足，英国政府在结合各部门意见和上述改革措施和经验的基础上，推行了第二代PPP/PFI模式，简称PF2）；2018年，英国政府在官网上发布的《2018年预算报告》中宣布，不再使用PF2模式进行基础设施和公共服务采购。英国的这种PPP作为一种政府采购工具，在推动时需要衡量的是PPP模式能否降低公共服务的采购成本，运用的是一种非常典型的财政思维。

特许经营是基于使用者付费的一种PPP，法国是特许经营的故乡。早在19世纪初开始，法国大规模开展基础设施建设，政府提出基础设施的“特许经营”，其核心理念是使用者付费，对于无法使用者付费的领域则采用传统模式。21世纪初，法国出台合作法案，对特许经营正式立法，其立法思路也符合国际通行的PPP理念。法国的PPP作为一种促进经济发展的工具，在推动时需要衡量的是项目的投入产出与可行性，运用的是一种典型的发展思维。

PPP新机制出台，统一思想、形成共识，所有PPP项目全部采用特许经营模式，所有特许经营（非商业）项目也都需要纳入到新机制的框架下管理。115号文引导理念充分与国际接轨，即特许经营在付费机制视角下是PPP的一种模式，且在新机制下将成为唯一模式。在特许经营模式的付费机制条件下，项目还可以采用BOT及其衍生形式，具体可根据项目实际情况，“合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式”，但无论采用哪种具体实施方式，都需要纳入到新机制的框架下管理。

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方向四：强化“项目可行”，前期手续流程颠覆性重构

PPP新机制出台，特许经营方案全面取代“两评一案” （实施方案、财政承受能力评价、物有所值评价），项目“可行”成为先决条件，PPP论证从立项后置变为立项前置。过去十年，“两评一案”是PPP前期手续的核心内容，需要对PPP的运作模式、是否优于传统模式、财政是否具有相应承受能力等内容进行全面论证，“两评一案”这三个文件的编制和审批顺序在全国不同地方实际操作中有所不同，但其遵循的逻辑都是在立项的框架下开展工作，即并未把项目是否可行作为是否采用PPP的判断标准。新机制实施后，由于项目聚焦使用者付费，且未因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任，因此无须再进行财政承受能力论证，“两评一案”彻底告别历史舞台。115号文中提出的“特许经营方案”将全面取代“两评一案”，且特许经营方案的审核将早于项目立项，项目是否可行不再是PPP论证环节的既定结论，而是PPP论证中的重要组成部分。

PPP新机制明确了新流程体系中政府管理的分工，实施机构负责特许经营方案编制、立项管理部门负责特许经营方案审核。115号文明确：“地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。”在审核方面，则应“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案”。此外，体现特许经营方案的深度需要达到完成对项目的可行性进行论证的内容还包括“项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案”，且“要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证”。总之，新机制中特许经营方案需要完成项目可行、特许经营模式可行这两个论证目标，而新机制中对特许经营方案审核机构的明确，也在一定程度上提高了特许经营方案论证和项目立项这两阶段工作的协同。

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方向五：尊重“市场规律”，强化运营激发市场效率提升

PPP新机制鼓励通过市场化方式吸引特许经营者，把“属于市场的还给市场”。PPP是政府失灵和市场失灵双失灵的探索性产物，在公共属性和市场属性之间平衡，是国际PPP领域永恒的话题。我国在过去推动PPP过程中，不断探索PPP的适用领域和合理边界，但由于受到财政支出的限制和制约，市场化程度往往具有一定局限性。115号文十分注重在公共产品范围框架下的市场效率，明确要求要“通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者”，并将“项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准”。特许经营期限从过去的30年延长为“原则上不超过40年”，且“投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长”，为吸引更多潜在的特许经营者创造更好的市场条件。此外，为了尽量减少行政干预，充分激发创新动力，“特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”。

PPP新机制强调项目运营，通过引导存量资产盘活摒弃“重建设、轻运营”的惯性思维，通过加强运营管理助力基础设施高质量发展。115号文在特许经营者的选择标准中尤其强调运营能力，鼓励“特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施”，并通过定期开展项目运营评价、惩戒违法违规和失信行为、建立常态化信息披露机制等方式引导特许经营者高质量运营。项目进入运营阶段后，市场对项目价值判断的高低不再取决于建设投资决算金额，而是很大程度上取决于项目收益情况，而高质量的运营则是项目良好收益的重要保障。新机制通过鼓励支持存量PPP项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式进行存量资产盘活，从而引导PPP各参与方摒弃过去“重建设、轻运营”的惯性思维，通过内生动力加强运营管理、提高运营效率、享受运营收益。

注：本文为《中国招标》PPP新机制专题约稿，原文载于《中国招标》2024年第1期，原标题为《五个方向指引“辞旧迎新”中的PPP》，本次发表有部分修改。图片来源于网络，版权归原作者所有。