投资项目财务评价中

政府性资金的处理方法研究

张蓉 张锐 曹玫

摘要：对于部分投资项目而言，政府性资金是其建设期的重要资金来源，是运营期的生存发展保障，对降低项目运行成本、提高财务盈利水平、提升公共产品规模、质量和效率、激发社会投资活力等方面有积极作用。鉴于政府性资金在我国投资项目财务评价中的重要性和复杂性，本文以财务评价理论为基础，既有效衔接相关会计准则，又兼顾财务评价预测性特点，提出了政府性资金在财务报表中的处理方法，旨在为投资项目财务评价提供规范性、有效性和实务性参考。

关键词：投资项目；财务评价；政府性资金 

一、引言

政府性资金是政府通过对国民收入的再分配，干预、调节市场经济和社会活动的一项工具，在引导社会投资、扶持重点产业、推进结构调整、优化社会资源、增强经济活力等方面发挥着重要作用，是推动经济和社会高质量跨越式发展的积极力量。2019年4月，国务院公布《政府投资条例》（国务院令第712号），2014年至2021年国家发展改革委先后发布《中央预算内直接投资项目管理办法》（2014年国家发展改革委第7号令）、《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2016年国家发展改革委第45号令）、《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）、《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》（2021年国家发展改革委第44号令）等一系列政策文件，进一步加强和改进政府性资金及相关项目的管理工作。可见，通过政府性资金实现宏观调控和促进发展的目标，是我国现阶段社会主义市场经济体制的一个基本特征。

随着我国供给侧结构性改革和投融资体制改革等中国特色社会主义市场经济实践的逐步深化，投资项目的投融资方式、运营模式不断创新，政府性资金呈现以下特点：

第一，使用范围广泛。政府性资金适用于非经营性项目和符合国家宏观调控要求的经营性项目，涉及各行业、各类型和各主体的投资项目。根据《政府工作报告》，2015年中央预算内投资4576亿元，2024年中央预算内投资安排7000亿元，平均年增长率4.4%。

数据来源：2015-2024年《政府工作报告》

图1 2015-2024年中央预算内投资规模

第二，支持方式多元。政府性资金主要包括政府资本性投入、政府购买服务支付对价和政府补助三种类型，每种类型还细分多种支持方式，同一投资项目可涉及单一或多种政府性资金支持。

第三，资金性质复杂。不同类型、不同支持方式、不同使用条件下，政府性资金的内涵、特点、使用范围及其作用均不一样，在投资项目财务评价中的处理方法和科目列项等也不相同。

政府性资金的上述特点给投资项目财务评价工作带来了一定难度。虽然可以借鉴会计准则的基本原则，但由于会计与财务评价在目的作用、理论体系、工作依据、数据特征等方面均有所不同，以致财务评价实践中缺乏对政府性资金的处理细则，出现了“理解认识不同” “分类界定不同”“处理方法不同”等一系列问题，影响了投资项目决策的准确度和可靠度。本文从实践出发，在系统梳理政府性资金的分类、内涵、特点、适用范围以及对财务评价影响的基础上，研究提出各类政府性资金在财务评价中的处理方法，以期能进一步提高投资项目决策的科学性和可靠性，充分发挥各类政府性资金的作用。

二、政府性资金的概述

（一） 政府性资金的概念

广义的政府性资金是指政府运用公权力征集、管理、使用的所有资金[1]。本文中的政府性资金是指以投资项目为载体，政府根据项目性质、建设主体、运营模式等，采用不同投入方式在项目全生命周期内给予的资金支持，以发挥政府性资金在实现宏观调控、促进经济社会全面协调可持续发展中的作用。非货币性资产投入不在本文中进行讨论。

实务工作中，易混淆政府性资金和政府投资资金的概念。根据《政府投资条例》，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。其中，采用直接投资和资本金注入方式的政府投资资金属于政府资本性投入；贷款贴息属于政府补助。投资补助在财务评价中的处理方式主要有两种。一是属于政府资本性投入，对于我国境内设立的国有及国有控股企业，投资补助增加资本公积或者实收资本。二是属于与资产相关的政府补助，对于我国境内设立的企业，投资补助冲减资产账面价值或确认为递延收益。本文综合考虑适用范围等因素，投资补助作为政府补助处理。

（二）政府性资金的分类和特点

按照政府宏观调控需要以及投资项目的项目性质、运营模式和盈利能力，政府性资金主要包括政府资本性投入、政府购买服务支付对价和政府补助等类型。

1.政府资本性投入

政府资本性投入是政府以投资者身份投入的资本，属于所有者权益，其中政府履行出资人职责、享有出资人权益，具备有偿性和享有投资者权益回报的特点，包括政府直接投资、资本金注入两种政府投资方式。

直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。

资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式。

2.政府购买服务支付对价

政府购买服务是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。政府购买服务所支付的费用即是服务（或产品）的对价或构成对价的组成部分，属于收入，具备有偿性特点。

3.政府补助

政府补助是政府无偿给予特定企业的经济补助，是政府履行经济职能和社会职能的体现，主要包括财政拨款、税收返还、投资补助和贷款贴息四种方式，具有无偿性和附有条件等特点。

（1）无偿性。政府补助由政府无偿拨付，不需偿还，也不需向政府交付服务（或产品）等对价；同时政府也不享有所有者权益。

（2）附有条件。政府补助通常附有一定条件，对其使用对象、使用范围、用途和使用时间等进行规定。按条件使用政府补助并不等同于支付对价，与无偿性之间也无矛盾。

政府性资金的分类以及相应特点对比分析，详见表1。

表1 政府性资金类型对比分析表

注：作者据相关资料整理。

三、政府性资金在财务报表中的处理方法

投资项目财务评价主要采用投入、产出的估算和预测结果进行分析，不确定因素较多，尤其是政府性资金在尚未取得政府拨款的相关文件时，难以根据文件中对拨付资金类型和处理方法的界定进行财务评价。因此，本文详细阐释三类主要政府性资金的内涵、特点，在此基础上根据《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》（简称《方法与参数》）并结合现行会计准则研究提出具体财务评价处理方法，同时不考虑政府性资金退回、拨付时间延迟等特殊情况。下述分别对各类政府性资金在财务评价中的处理方法及相关报表列项调整作具体分析。

（一）政府资本性投入的处理方法

在投资项目财务评价中政府资本性投入作为所有者权益处理。其中：

（1）政府直接投资。一般计入资产负债表中的“资本金”，并计入项目总投资使用计划与资金筹措表中的“项目资本金”。

（2）资本金注入。一般计入资产负债表中的“资本金”，并计入项目总投资使用计划与资金筹措表中的“项目资本金”；若有超出政府出资额部分，在未取得相应增资扩股的依据性文件时，该部分计入资产负债表中的“资本公积”，并计入项目总投资使用计划与资金筹措表中的“其他资金”。

由上述分析可得政府资本性投入在财务报表中的处理方法，具体详见表2。

表2 政府资本性投入在财务报表中的处理方法

注：其他财务报表受政府资本性投入的影响较小（或与上表部分内容类似），可参照上表列项原则进行调整。作者据相关资料整理。

（二）政府购买服务支付对价的处理方法

实务工作中，政府购买服务与政府补助较难区分，可根据以下原则判断：政府购买服务项目中，政府根据服务机构特定时期内提供服务的数量和质量支付费用，在管理上更加注重绩效和结果导向；政府补助通常附有一定的条件要求，可由服务机构经法定程序申请取得，但这些条件要求未必与服务产出数量直接挂钩[2]。例如，新能源企业的风力发电、垃圾处理、处置废弃电子产品补贴，新能源汽车价格补贴，该补贴与具有明确商业实质的交易相关，不是企业自国家无偿取得的现金流入，应作为企业正常销售价款的一部分，即在投资项目财务评价中政府购买服务支付对价作为营业收入处理。

（三）政府补助的处理方法

在投资项目财务评价中，政府补助分为与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。项目前期阶段财务评价实务中可将政府对投资项目在建设期的补助资金作为与资产相关的政府补助处理，在运营期的补助资金作为与收益相关的政府补助处理。

1.财政拨款、税收返还

（1）与资产相关的政府补助。主要包括两种处理方法：一是确认为收入。《方法与参数》提出，补贴收入仅包括与收益相关的政府补助，与资产相关的政府补助不在此处核算[3]。因此，该类政府补助不宜计入“补贴收入”，可作为递延收益，采用在相应资产使用寿命期内分摊的方法，分期计入利润及利润分配表的“其他收入”；同时由于递延收益属于暂时未确认的收益，还应将当年尚未确认的递延收益计入资产负债表中流动负债项下的“其他”。二是冲减资产。在取得时按补助金额冲减资产价值，按照冲减后的价值计提折旧或者摊销；如果政府补助在相关资产达到预定可使用状态之前取得，则先作为递延收益，计入资产负债表中流动负债项下的“其他”，在资产转固时将递延收益冲减资产原值。投资项目财务评价的假设前提之一为资本保全原则，即项目总投资扣除可抵扣进项税额后全部形成资产。因此，一般项目，尤其是有资产保值增值要求的项目，选择第一种处理方法。

（2）与收益相关的政府补助。若用于补偿企业未来时期内的相关成本费用，则作为递延收益，分期计入利润及利润分配表中相应年份的“补贴收入”，并在资产负债表中做相应处理；若用于补偿企业过去时期内的相关成本费用，计入利润及利润分配表中当年的“补贴收入”。

（3）综合性政府补助。对于同时包含与资产相关部分和与收益相关部分的政府补助，应当区分不同部分分别进行处理；难以区分的，整体归类为与收益相关的政府补助。

2.投资补助

投资补助的处理方法同“与资产相关的政府补助”。

3.贷款贴息

企业取得的贷款贴息，应当区分财政将贴息资金拨付给贷款银行和财政将贴息资金拨付给企业两种情况。

（1）财政将贴息资金拨付给贷款银行。若政府以补偿银行发放低息贷款为目的，将贴息资金拨付给贷款银行，再由贷款银行以政策性优惠利率向企业提供贷款，投资项目财务评价按政策性优惠利率计算建设期利息和财务费用，对各报表无影响。

（2）财政将贴息资金拨付给企业。若政府以降低企业融资成本为目的，将贴息资金拨付给企业，拨付时点在建设期内的，考虑到分期建成投产项目建设期与运营期部分重叠的特殊性，与资本相关部分抵减总投资中的建设期利息，与费用相关部分抵减总成本中的财务费用；拨付时点在运营期内的，抵减总成本中的财务费用。

由上述分析可得政府补助在财务报表中的处理方法，具体详见表3。

表3 政府补助在财务报表中的处理方法

注：其他财务报表受政府补助的影响较小（或与上表部分内容类似），可参照上表列项原则进行调整。作者据相关资料整理。

四、结论

本文首先详细的阐述了政府性资金的概念、分类、特点，可以较为清晰地界定政府资本性投入、政府购买服务支付对价和政府补助三类主要政府性资金的内涵、特点和范围；其次结合资金用途、拨付主体和拨付时间等进一步细分各类政府性资金的主要表现形式，并相应提出各表现形式在财务评价中的处理方法和对主要财务报表的影响以及科目列项调整路径等，对投资项目财务评价有一定实务指导意义。但本文未涵盖所有政府性资金的类型，如政府专项债等；也未对政府性资金的增值税、所得税等税务处理进行深入研究，还需要在实践中进一步总结、提炼，不断优化完善投资项目财务评价的方法论体系。

参考文献

[1]肖琳.国家治理理论下对全部政府性资金审计的探索[J].审计与理财.2013(1):23-25.

[2]财政部综合司.政府购买服务知识问答[J].中国财政,2019(05):41-43.

[3]国家发展改革委,建设部.建设项目经济评价方法与参数(第三版)[M].北京:中国计划出版社,2006.

注：原文载自《中国集体经济》2023年第8期，本次发表有较大改动。