我国区域发展战略思想理论与实践研究

——深入学习党的二十大区域发展战略思想

中咨公司“青马工程”第七小组 徐成彬 鞠传霄 等

我国幅员辽阔、人口众多，地区间自然资源禀赋差异大，统筹区域发展从来都是一个重大问题。新中国成立以来，我国区域经济发展经历了由低水平的区域均衡发展到区域非均衡发展，再到强调区域协调发展的转变，区域发展的认识不断深化、政策日益完善、格局不断优化。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、统揽全局，结合我国区域发展的客观实际和中国特色社会主义发展的现实需要，创造性地提出了一系列有利于解决区域发展不平衡问题的指导思想，制定了一系列具有全局性意义的重大区域战略，引领我国区域协调发展取得历史性成就、发生历史性变革。习近平总书记在党的二十大报告中强调“促进区域协调发展”，为我国区域发展新征程指明了前进方向和实践路径。

一、我国区域发展战略思想回顾

新中国成立初期，我国生产力布局严重失衡，集中体现在沿海和内地发展的极度不平衡。毛泽东同志在《论十大关系》中指出“我国全部轻工业和重工业，都有约70%在沿海，只有30%在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。”

为了解决旧中国遗留下来的地方经济发展不平衡问题以及出于国防安全的考虑，中国共产党基于马克思主义经典作家提出的平衡生产力布局思想，在实际探索中逐渐形成了重点发展内地的发展战略。

1949—1978年，通过两次大规模的战略西移，积极地建设经济落后地区的工业，促进了全国经济比较均衡的发展。

一是156项工程建设。由前苏联援助建设的“156项工程”旨在为我国建立比较完整的工业体系和国防工业体系，以奠定新中国工业化发展t的初步基础。从区域分布看，156项工程主要配置在东北、中部和西部地区。根据当时沿海与内地的划分，150个施工项目中内地安排了118项，约占全部项目的79%，沿海地区仅占21%。

二是三线建设。一大批国家重点建设项目和大小三线建设企业的兴建、迁建，不仅直接带动了中西部地区基础工业的发展，而且使中西部地区的工业结构逐步趋于合理，对于改变中西部地区的工业布局和推动地区社会经济发展具有至关重要的推动作用。计划经济时期的上述任务极大改变了我国工业偏重于沿海地区的布局，奠定了内地发展的工业基础。但这种模式却忽视了生产力布局的效率原则，一定程度上导致了一种低水平的平衡发展。

党的十一届三中全会开启了我国改革开放的新征程。在对新中国成立以来我国区域均衡发展战略的深刻反思基础上，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体提出“两个大局”战略构想，有条件先富、先富帮后富，最终达到共同富裕。在这一思想指引下，东部沿海地区获得优先发展，进而带动了整个国民经济发展水平的提高，而且推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成，但这种非均衡战略在客观上也加剧了东西部发展的不平衡。

1991年3月，《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》首次提出要促进地区经济的合理分工和协调发展。1999年9月，党的十五届四中全会明确提出西部大开发战略，2000年开始实施。2003年9月，国务院常务会议研究实施东北地区等老工业基地振兴战略，次月中共中央、国务院正式印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，吹响了振兴东北老工业基地的号角。2004年政府工作报告正式提出“促进中部地区崛起”的战略构想，突出“加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面”。至此，我国形成了“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的区域发展总体战略，进一步深化了对区域发展规律的认识。2012年，我国东部、东北、中部、西部四大区域人均GDP比值为1:0.8:0.56:0.54，相较2004年的1:0.7:0.44:0.37，区域发展差距明显缩小，区域协调发展水平有所提高。

二、新时代区域发展战略思想

2012年之后，国内外经济形势发生了深刻而复杂的变化。世界经济复苏乏力、国外贸易保护升温，国内经济增长态势放缓，经济进入新常态。面对日益严峻的国内外环境，以习近平同志为核心的党中央与时俱进、科学决策，对区域协调发展赋予了新的时代内涵，并采取了一系列重大的创新性举措，不断增强区域发展协同性，积极拓展区域发展新空间，推动我国区域协调发展呈现更加全面、更加包容、更加开放的良好态势。

(一）区域协调发展思想全面深化

党的十八大以来，区域协调发展战略进一步深化，支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的政策体系得到进一步完善，形成了区域经济发展的新格局、新动能、新气象。

党的十八大报告将“促进区域协调发展”作为“推进经济结构战略性调整”的重点之一，强调要“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势”。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，把协调发展放在我国经济社会发展全局十分重要的位置。党的十九大报告将“实施区域协调发展战略”作为“建设现代化经济体系”“增强我国经济创新力和竞争力”的重要组成部分。2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上强调，做好区域协调发展“一盘棋”这篇大文章，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。

不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡，这是区域协调发展的辩证法。经过党的十八大以来在区域发展理论和实践上的创新突破，我国成功推进和拓展了区域发展的新格局，中西部地区实现了中高速持续增长，区域发展差距显著缩小。2021年，中部和西部地区生产总值全国占比为22%、21.1%，分别较2012年提高了0.7个、1.5个百分点。东部与中西部人均地区生产总值比分别从2012年的1.69、1.87下降至2021年的1.53、1.68，推进中西部地区发展取得明显成效，区域发展的协调性进一步增强。

党的二十大报告在肯定党的十八大以来我国区域协调发展取得历史性成就的同时，清醒看到“发展不平衡不充分问题仍然突出”，提出要推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。在更高的历史起点上，促进区域协调发展已成为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的关键举措之一。

(二）重大区域发展战略思想

党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略。

通过京津冀协同发展，重点解决北京等地出现的人口膨胀、交通拥堵、环境质量下降等大城市病和膨胀病以及“环京津贫困带”并存的核心区域健康发展问题。紧扣长三角一体化发展关键，打破行政壁垒，提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，发挥人才富集、科技水平高、制造业发达、产业链供应链相对完备和市场潜力大等诸多优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，加快打造长三角地区改革开放新高地。围绕粤港澳大湾区建设国际科技创新中心战略定位，努力建设全球科技创新高地，在“一国两制”方针和基本法框架内，发挥粤港澳综合优势，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，提升市场一体化水平。2021年，京津冀、长三角、粤港澳大湾区内地9市地区生产总值分别达9.6万亿元、27.6万亿元、10.1万亿元，总量超过了全国的40%，地区规模经济效益明显，创新要素快速集聚，高水平人才密集，对外开放走在前列，发挥了全国经济压舱石、高质量发展动力源、改革试验田的重要作用。

针对长江经济带的经济与生态协调发展问题，坚持在“共抓大保护、不搞大开发”的原则下共同建设生态环保、内涵发展丰富、动力充沛、创新能力迸发的黄金经济带。黄河流域更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性，加快构建抵御自然灾害防线，大力推进生态环境保护治理，推动黄河流域生态保护和高质量发展迈出新的更大步伐。此外，2012年以来持续推动的新时代区域协调发展战略，加大对贫困地区、民族地区、革命老区、资源枯竭地区等特殊类型地区的扶持力度，坚持重点突破与整体推进相结合，大力推进区域经济的协调互动发展。

党的二十大报告再次强调，要“支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区，推动成渝地区双城经济圈建设。”一系列重大区域发展战略落地生根，在新时代新征程中继续引领带动我国经济高质量发展。

(三）区域协调发展机制更加有效

推动区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，要按照习近平总书记提出的“从多方面健全区域协调发展新机制”的重要指示，抓紧实施有关政策措施，促进各类要素合理流动和高效集聚。

一是坚持和加强党对区域协调发展工作的领导，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，深化改革开放，坚决破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域发展新机制。

二是调整完善区域政策体系发挥各地比较优势，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。

三是完善财政转移支付制度，合理确定中央支出占整个支出的比重，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。

此外，区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制不断完善，更好促进发达地区和欠发达地区，东中西部及东北地区共同发展。

三、我国区域经济发展尚存的主要问题

(一）东西发展差距仍然存在，南北发展差距逐渐扩大

虽然西部大开发战略和中部崛起战略有效促进了西部和中部地区的发展，并在脱贫攻坚战取得全面胜利后进一步改善了本地居民生产生活质量，但这并未使地区经济发展水平焕然一新，中西部地区的市场环境、产业结构、地区特色有待进一步建设与完善。2021年，我国西部地区GDP总量约22.37万亿元，中部地区约为25.01万亿元，东部地区约为62.88万亿元，区域之间经济总量差距仍然明显。区域发展的主要矛盾正在从东西差距转向南北差距，南升北降、南强北弱态势日益显著。从北方具体省份看，东北三省近年经济增速较低，中心城市对高层次人才吸引力明显下降，虽然中央针对东北等老工业基地全面振兴出台了一系列的文件，但这些政策的实际效果有限；内蒙古、山西、新疆等资源型地区传统优势产业大面积衰退，接续产业没有发展起来，经济社会发展陷入困境，在绿色低碳发展的背景下，这些地区摆脱传统发展路径进而实现“换轨”发展的难度加大。

(二）人口有序流动的体制机制障碍亟待解决

根据第七次全国人口普查数据，2010—2020年北京、浙江、福建、广东、海南、重庆、贵州、宁夏、西藏、新疆等地人口增长超过10%。其中，2020年广东、浙江、福建和江苏人口占全国的比重比2010年分别提高了1.14个百分点、0.51个百分点、0.19个百分点、0.13个百分点。相比之下，山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃等地都出现人口净流出的现象，人口向经济优势地区集中日趋明显。与此同时，区域间基本公共服务均等化难度大，给人口自由流动带来很大的阻碍。虽然中央有关部门已制定了基本公共服务标准体系，但实际上，各地区在教育、医疗、养老、社会保险等方面还存在较大差距。此外，由于地区之间属地管理和行政分割，基本公共服务一体化遇到诸多体制障碍，很难实现“跨省通办”或“漫游享受”。

(三）地区间产业结构趋同化的现象非常突出

一些地方政府在项目投资上存在全局性资源浪费、生产能力过剩，低效益、低水平地重复引进、生产、建设，从而导致地区产业结构趋同现象不断加剧。一方面在主要产业、基础设施等领域存在严重的同构现象。另一方面在招商引资上竞相出台优惠政策，导致区域间过度或恶性竞争。这不仅抑制了地区经济比较优势的发挥，损害了地区分工效益和规模经济效益，而且影响国民经济整体效益的提高。从各省“十四五”规划看，有28个省份提出要实现农业现代化，超过20个省将食品制造加工业、医药制造业、生物产业、汽车制造业、航空航天产业、人工智能、新能源等列为优势产业或优先发展产业，20个以上省份将物流业、新一代信息技术、金融业、健康产业、旅游业等列入“十四五”规划。地区间产业趋同的现象突出，为争夺相对稀缺的市场和资源而盲目布局和投资，以致重复建设、重复引进的现象相当普遍。

(四）城市之间和城乡之间发展不平衡

我国行政区经济现象明显，跨区域协调成本较高，区域要素自由流动受到严重限制。以中西部为例，绝大多数中西部省份都存在省会城市“一市独大”的现象，“强省会”战略更是加剧了省域发展的不平衡。2021年武汉、郑州、成都、西安的地区生产总值占全省的比重分别达到了35.4%、21.56%、36.92%和35.91%，长沙、昆明、贵阳的地区生产总值占全省的比重也分别达到28.85%、26.57%、23.98%。此外，城乡发展不平衡，城镇化质量不够高问题突出，正如党的二十大报告指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。有些地方只是通过行政区划调整、征地拆迁、村改居等方式让农民实现了户籍“农改非”，但并未改变农民生产生活方式，也没有让农民享受城镇基本公共服务。有些城市治理水平偏低，城市管理粗放，公共安全事件多发，城市规划科学性和前瞻性明显不足。有些省份推动城乡融合发展力度偏弱，过度支持省会及重点城市发展，而忽视了其他城市发展需求，特别是对人口收缩型城市发展重视不够。

四、新征程推进我国区域协调发展的有关建议

党的二十大明确部署“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，要求增强国内大循环内生动力和可靠性，推动实现区域经济的高质量发展，为新征程推进我国区域协调发展提供了根本遵循和行动指南。

(一）充分发挥经济发达地区的引领带动作用

一是以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式。以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。

二是以长三角城市群一体化发展带动长江经济带发展。充分发挥长三角中心节点的示范引领作用，以长江经济带节点城市为着力“点”，优化空间布局，提升发展质量，打造长江经济带协同高质量发展重要支撑。不断强化长三角交通网络基础设施的辐射引领作用，推动长江经济带各节点城市之间“线”的连通与共享，加快建设长江经济带协同一体化发展综合立体网络。加强长三角一体化体制机制创新引领作用，全面深化各项改革，突破长江经济带协同发展“面”的制约瓶颈，为长江经济带协同共享发展提供机制保障。

三是以粤港澳大湾区建设推动泛珠三角地区高质量发展。增创体制机制新优势，引入港澳的体制资源和社会管理模式，更加有效地促进粤港澳三地合作共赢。提升营商环境新优势，率先打造与国际规则相衔接的优良营商环境，提升对高标准国际规则、标准的适应力，进一步拓展国际市场。增强创新驱动新优势，加快培育先导性和支柱性产业，增强产业配套和协调发展能力，攻关一批关键核心技术。发挥服务贸易合作优势，利用港澳优势发展服务贸易，制定港澳服务业投资泛珠三角的促进政策，推动泛珠三角的服务贸易加快发展。

(二）强化农产品主产区、重点生态功能区、边境地区等的主体功能

一是守住粮食安全底线。以提升粮食产能为首要目标，以永久基本农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区为重点，加大财政资金、政府专项债、土地出让收入投入力度，支持供销社参与高标准农田建设，提高建设标准和质量。加强种业创新攻关，支持种业企业与科研单位、高等院校等加强合作，围绕优势种源开展关键核心技术攻关。

二是有效保护重点生态功能区。要坚持生态优先、绿色发展，妥善处理好经济发展和生态环保的关系，严守生态红线，对生态功能区域实行更加有效的保护。要切实体现新发展理念，生态功能重要的地区要以保护生态、涵养水源、创造更多生态产品作为发展的重点，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程。在区域生态治理中要坚持系统观、全局观，实施综合治理、系统治理、源头治理，不同区域要加强环境保护、生态治理的协同配合，形成治理合力。

三是增强边疆地区发展能力。聚焦强边固防、兴边富民，从解决群众最关心最直接最现实的利益问题入手，强化边境群众爱边守边固边意识，不断壮大守土固边力量。要加大招商引资力度，以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，把项目资金更多向边境一线倾斜，把公共服务向边境地区延伸。

(三）一体化市场推进各类要素合理流动和高效集聚

党的二十大报告强调“坚持社会主义市场经济改革方向”，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。全国统一大市场为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑，是推进城乡融合和区域协调发展、推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的内在需要。

一是促进城乡区域间要素自由流动。实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。深入实施公平竞争审查制度，消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，进一步优化营商环境，激发市场活力。全面放宽城市落户条件，完善配套政策，打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。党的二十大报告提出全面推进乡村振兴，强调“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。土地是乡村振兴的关键生产要素，必须加快深化农村土地制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，进一步完善承包地所有权、承包权、经营权三权分置制度，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革。引导科技资源按照市场需求优化空间配置，促进创新要素充分流动。

二是推动区域市场一体化建设。按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，推动京津冀、粤港澳等区域市场建设，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，促进形成全国统一大市场。进一步完善长三角区域合作工作机制，深化三省一市在规划衔接、跨省际重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整、改革创新等方面合作。

三是完善区域交易平台和制度。建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权初始分配与交易制度，培育发展各类产权交易平台。进一步完善自然资源资产有偿使用制度，构建统一的自然资源资产交易平台。选择条件较好地区建设区域性排污权、碳排放权等交易市场，推进水权、电力市场化交易，进一步完善交易机制。建立健全用能预算管理制度。促进资本跨区域有序自由流动，完善区域性股权市场。

(四）保障民生底线促进基本公共服务均等化

党的二十大报告明确提出，必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。学习贯彻党的二十大精神，要坚持将实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，切实兜住兜牢民生保障底线。

一是提升基本公共服务保障能力。深入推进财政事权和支出责任划分改革，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。规范中央与地方共同财政事权事项的支出责任分担方式，调整完善转移支付体系，基本公共服务投入向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜，增强市县财政特别是县级财政基本公共服务保障能力。强化省级政府统筹职能，加大对省域范围内基本公共服务薄弱地区扶持力度，通过完善省以下财政事权和支出责任划分、规范转移支付等措施，逐步缩小县域间、市地间基本公共服务差距。

二是提高基本公共服务统筹层次。完善企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善基本医疗保险制度，不断提高基本医疗保险统筹层级。巩固完善义务教育管理体制，增加中央财政对义务教育转移支付规模，强化省、市统筹作用，加大对“三区三州”等深度贫困地区和集中连片特困地区支持力度。

三是推动城乡区域间基本公共服务衔接。加快建立医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨城乡跨区域流转衔接制度，研究制定跨省转移接续具体办法和配套措施，强化跨区域基本公共服务统筹合作。鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区积极探索基本公共服务跨区域流转衔接具体做法，加快形成可复制可推广的经验。