徐成彬：PPP是英文Public－Private—Partnership的缩写，即“公私合作”。我国近年将PPP统称为“政府和社会资本合作”，我国第一个“P”主要指政府，第二个“P”包含国有企业、民营企业、外商投资企业和混合所有制在内的广义资本方。

英国是最早采用PPP模式的国家。1992年，英国首创典型的政府付费类PPP模式——私人部门融资计划（PFI，Private Finance Initiative），具体运作全部由私人部门完成。英国PFI项目主要涉及学校、医院、政府办公楼等社会基础设施领域。

法国基础设施和社会事业投资建设领域私有化程度相对较低，特许经营类PPP模式是法国建设管理公共服务和基础设施的普遍模式，几乎所有的公共服务都向特许经营者开放。法国水务集团早在十几年前就登陆中国，开展了多个特许经营水务项目。

目前，我国学者结合国情对PPP模式进行本土化提升创新，已总结提炼出“三代PPP”理论框架，即物有所值的“第一代PPP”（Value for Money）、经济价值的“第二代PPP”（Value for Economy）和以人为本的“第三代PPP”（Value for People）。“第一代PPP”是将PPP作为政府采购公共服务的工具，其核心是要提高财政资金使用的质量和效率，强调公共部门使用财政资金的物有所值；“第二代PPP”是将PPP作为促进经济发展的工具，强调PPP对经济发展的价值；“第三代PPP”是基于联合国2030年可持续发展目标（SDGs），将PPP作为实现以人为本可持续发展目标的工具，强调PPP对人类的价值。

三代PPP模式之间，存在递次迭代及演进关系。我国应通过全面完善“第一代PPP”，将“利益共享、风险共担、平等合作”的现代PPP理念导入基础设施及公共服务领域；通过价格和收费制度的改革，推动使用者付费类基础设施市场化改革，大力发展“第二代PPP”，可通过不动产投资信托基金（REITs）等模式盘活优质存量资产；在PPP制度不断完善的基础上，在以人民为中心及可持续发展理念的引领下，积极推动“第三代PPP”的制度体系建设，促进高质量发展。

徐成彬：作为撬动社会资本的一种手段，PPP模式是目前不可替代的稳投资方式。尤其是在盘活水利存量资产方面，PPP模式可以实现水利项目经营权转换、项目改扩建及提高运营水平。鼓励和吸引社会资本进入重大水利项目，既可以补充水利基建项目的资金需求，推动扩大有效投资；也可以通过建立合理的水利项目回报机制，让社会资本参与水利工程项目建设和运营，稳定市场主体的投资预期。

近年来通过持续的项目实践以及国家相关部门的政策引导与市场监管，目前PPP项目的规范化运作已得到较大改善，新增PPP项目涉及隐性债务的风险管理能力得到了提升。目前，所有PPP项目都要求开展可行性论证，履行审批、核准或备案法定程序；严格识别PPP项目可能涉及的固定回报、明股实债、承诺回购等隐性债务风险，并将新增纯政府付费项目的红线从10%进一步压缩至5%，增加了风险的可控性。

我国自1995年开展BOT试点，特别是2014年大规模推行PPP模式以来，在水利等基础设施领域沉淀了规模巨大的存量资产。我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出，通过规范有序推进PPP，推动基础设施REITs健康发展，以有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。今年5月国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。由此可见，PPP在盘活存量资产方面大有可为。

水利PPP项目如何吸引民间资本进入、如何在融资方面找到更灵活的办法，是当前面临的一个重要问题。这需要相关部门探索加大对有效投资等金融支持力度。2021年7月国家发展改革委已将具有供水、发电等功能的水利设施纳入基础设施领域试点范围；当前水利部及相关部门正在大力推广水利基础设施REITs，应将其纳入我国基础设施REITs统一框架体系。通过项目筛选、资产重组等工作，探索将投资管理合规、收益稳定的优质水利项目率先发行REITs，形成示范效应，有助于解决PPP项目融资难题，可为社会资本注入“活水”，形成良性循环的运作模式。

徐成彬：《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》指出，水利基础设施PPP将聚焦国家水网重大工程、水资源集约节约利用、农村供水工程建设、流域防洪工程体系建设、河湖生态保护修复、智慧水利建设等六大重点领域。

基础设施领域PPP项目周期一般包括项目储备、项目论证、合作伙伴选择及项目执行等阶段，每个阶段涉及多项步骤。具体到水利基础设施PPP项目操作，需要关注以下重点。

一是深化项目前期论证工作。重大水利工程前期工作技术复杂、不确定性因素多、周期长，原则上由水行政主管部门商有关部门组织开展，鼓励社会资本参与。对于中小型水利工程，鼓励社会资本在水行政主管部门指导下开展项目前期论证工作。

二是科学编制项目实施方案。依据有关规定在项目可行性研究报告或项目申请报告中一并编制或单独编制项目实施方案，明确经济技术指标、经营服务标准、投资估算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴等事项。

三是严格履行审核决策程序。及时将项目实施方案报地方政府或经授权的主管部门审核审批，涉及财政支出责任的PPP项目还要开展物有所值评价、财政承受能力论证。

四是择优选择社会资本方。实施方案通过审批的水利PPP项目，及时向社会发布项目公告和有关信息，组织编制招标文件、合同文本。公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

五是依法合规组建项目法人。水利PPP项目可由政府或其授权部门和社会资本方根据投资比例协商共同组建项目法人，签订投资、建设、运营合同文件，明确项目合同各方权利义务，建立激励约束机制，健全纠纷解决和风险防范机制。

六是加强项目建设运营管理。没有效率的提升，就无所谓物有所值。各级水行政主管部门要针对水利PPP项目的特点，制定完善建设运营监管制度，切实强化监管，确保工程质量、安全和功能效益发挥。项目法人要健全企业管理制度，依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任，确保全面履行合同义务。

七是健全绩效评价和退出机制。无绩效，不付费，PPP合同需要明确绩效评价标准，定期对项目运营管理开展绩效评价。合作期内，如遇不可抗力或重大违约事件导致项目提前终止时，要及时做好项目移交接管，保证公共利益不受侵害；合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准及时组织开展项目验收、资产交割等工作，确保工程持续安全运行。

徐成彬：经过多年的实践探索，我国水利基础设施在许多方面形成了具有示范性的PPP典型案例。在合理划分项目模块、分类选择合作方式方面，湖南莽山水库将枢纽工程和灌区工程按照功能进行分类，设计不同模块吸引社会资本参与，保证了社会资本的合理收益；在向下游产业链延伸、提高项目收益方面，重庆观景口水库将水厂一并纳入PPP合作范围，增加社会资本投资收益；在明确合作各方责任、建立风险共担机制方面，贵州马岭水利枢纽明确政府出资人负责供水配套设施的建设，工程建设费用超出概算部分由社会资本方承担，实现利益共享、风险共担。

注：原文载自《中国水利报》2022年9月15日高端访谈：尽快形成联动共赢的水利PPP生态圈——访开运体育（中国）官方网站研究中心副主任徐成彬（《中国水利报》记者 魏晓雯）