基础设施项目前期工作手续合规性研究（Ⅳ）

环境篇

张雪飞 伍迪

当前我国基础设施项目在环境方面前期工作主要包括环境影响评价和排污许可等相关手续，此外，在工程项目的竣工验收阶段，还包括环保方面的专项验收等。

——开展建设项目环境影响评价，自上世纪末《建设项目环境保护管理条例》开始施行以来就一直都是基础设施项目在环境方面前期手续的核心工作。环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行的分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测。实行建设项目环境影响评价制度，最主要目的是为了防止建设项目产生新的污染、造成生态环境的破坏。

——排污许可制度，从2016年11月开始施行，形成了与环境影响评价制度的有机衔接。如果说环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，那么排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据。为实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管，新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。

——环保验收是基础设施项目竣工后，建设单位按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行的专项验收。

一、环境影响评价

(一)内涵与适用范围

分类管理。根据建设项目对环境的影响程度，我国对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照不同标准组织编制不同形式的内容：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门（原国务院环境保护行政主管部门）制订并公布。最新修订且现行有效的《建设项目环境保护分类管理名录》由2020年11月30日生态环境部令第16号公布，自2021年1月1日起施行。

最新评价内容。环境影响评价主要以《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）和《建设项目环境保护管理条例》等法规政策为依据。根据最新修订且现行有效的《环境影响评价法》（2018）以及《建设项目环境保护管理条例》（2017），建设项目的环境影响报告书应当包括：（1）建设项目概况；（2）建设项目周围环境现状；（3）建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；（4）建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；（5）建设项目对环境影响的经济损益分析；（6）对建设项目实施环境监测的建议；（7）环境影响评价的结论。环境影响报告表和环境影响登记表的内容和格式，由国务院生态环境主管部门制定。

编制与审批机构。建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表；建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。国家对环境影响登记表实行备案管理。

审批时点要求。根据当前有关规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的生态环境主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院生态环境主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级生态环境主管部门或环境保护行政主管部门备案。

(二)历史沿革与合规性要点

1.政策主要内容与演进过程

1998年11月29日国务院发布并施行的《建设项目环境保护管理条例》和2003年9月1日起正式施行的《环境影响评价法》，一直以来都是环境影响评价有关工作的基本遵循。根据两部法规的修订过程，可将政策主要内容以2016年为基准按照两阶段进行梳理。

(1)1998年至2016年

关于评价内容。建设项目的环境影响报告书应当包括：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。此外，涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

关于编制机构。环境影响评价文件中的环境影响报告书或者环境影响报告表，应当由具有相应环境影响评价资质的机构编制。接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法，由国务院环境保护行政主管部门制定。

关于环境影响评价与其他手续的逻辑关系。建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。对于按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

关于环境影响评价的审批事权。建设项目的环境影响评价文件（包括环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表），由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。

(2)2016年至今

2016年和2017年，《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》分别进行了第一次修正和修订。修改后，在行政审批要求方面，相较于此前最大的变化体现于：环评行政审批不再作为可行性研究报告审批的前置条件；对环境影响登记表不再进行审批，而改为实行备案管理；不再将水土保持方案的审批作为环评的前置条件；取消了环境影响报告书、环境影响报告表预审等。环评审批弱化事前、强化事中和事后监管，有助于促使政府职能正确定位，提升行政管理效能，发挥宏观控制作用。此外，还强化了规划环评。规划环评意见需作为项目环评的重要依据，且后续的项目环评内容的审查意见应予以简化，体现了规划和项目之间的有效互动。

法规调整后环境影响评价与其他手续的逻辑关系。依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

2018年10月29日，《环境影响评价法》进行了第二次修正。在全面深化“放管服”改革的新形势下，随着环评技术校核等事中事后监管的力度越来越大，放开事前准入的条件逐步成熟。《环境影响评价法》（2018）不再强制要求由具有资质的环评机构编制建设项目环境影响报告书（表），规定建设单位既可以委托技术单位为其编制环境影响报告书（表），如果自身就具备相应技术能力也可以自行编制。这一方面有利于激发市场活力，通过更加充分的市场竞争提升环评技术服务水平和服务意识，另一方面进一步减轻企业负担，推进实体经济发展。取消环评资质管理是与落实责任主体相伴相生的，此次修正版还明确将环评文件的责任主体由环评机构改为建设单位。修订后的法律明确规定，建设单位对其建设项目环境影响报告书（表）的内容和结论负责，技术单位承担相应责任。

2.环境影响评价分类管理政策演进

我国实行环境影响评价分类管理。较早实行的环境影响评价分类管理名录于1999年由环境保护总局公布（环发〔1999〕99号）；较早的正式版本由2002年国家环境保护总局令第14号通过，2003年1月1日起施行。

建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。编制环境影响报告书的项目包括：（1）原料、产品或生产过程中涉及的污染物种类多、数量大或毒性大、难以在环境中降解的建设项目；（2）可能造成生态系统结构重大变化、重要生态功能改变或生物多样性明显减少的建设项目；（3）可能对脆弱生态系统产生较大影响或可能引发和加剧自然灾害的建设项目；（4）容易引起跨行政区环境影响纠纷的建设项目；（5）所有流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发活动或建设项目。

建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。编制环境影响报告表的项目包括：（1）污染因素单一，而且污染物种类少、产生量小或毒性较低的建设项目；（2）对地形、地貌、水文、土壤、生物多样性等有一定影响，但不改变生态系统结构和功能的建设项目；（3）基本不对环境敏感区造成影响的小型建设项目。

建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。此类项目包括：（1）基本不产生废水、废气、废渣、粉尘、恶臭、噪声、震动、热污染、放射性、电磁波等不利环境影响的建设项目；（2）基本不改变地形、地貌、水文、土壤、生物多样性等，不改变生态系统结构和功能的建设项目；（3）不对环境敏感区造成影响的小型建设项目。

此后，《建设项目环境影响评价分类管理名录》分别于2008年环境保护部令第2号、2015年环境保护部令第33号、2017年环境保护部令第44号三次更新后重新发布；又于2018年生态环境部令第1号进行修改公布。最新修订且现行有效的《建设项目环境影响评价分类管理名录》是2021年版。相较于此前进行了较大调整：一是明确了名录之外无环评的原则，提出“未作规定的建设项目，不纳入建设项目环境影响评价管理”，同时为确有必要的新兴产业项目等，明确了纳入环评的途径。二是对不涉及主体工程的改扩建项目的环评进一步作出界定，明确应按照改扩建的工程内容确定分类，解决执行中“就高不就低”问题。三是加强与排污许可制度衔接。可以通过排污许可登记管理的行业，以及环境影响很小的普通仓库等不再填报环境影响登记表。四是降低了部分项目的环境影响评价等级，收严了部分项目环境影响评价等级。

3.环境影响评价小结

总结环境影响评价手续沿革如表1所示。可以看到，在2016年之前，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意后，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。除此之外，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批环境影响评价文件。对于不需要进行可行性研究的企业核准或备案项目，建设单位在建设项目开工前报批环境影响评价文件。而在2016年之后，环境影响登记表不再进行审批，而改为实行备案管理。无论是政府审批制项目，还是企业核准、备案制项目，环评文件一律是开工前的必要手续，即建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。2018年以后，取消环评资质管理，不再强制要求由具有资质的环评机构编制项目环境影响报告书和环境影响报告表，建设单位可以委托技术单位编制，如自身具备相应技术能力，亦可以自行编制。同时，建设单位将对其建设项目环境影响报告书和环境影响报告表的内容及结论负责。

表1 环境影响评价手续沿革及合规性要点

同时，随着《建设项目环境影响评价分类管理名录》的逐步更新，需报批的报告书、报告表数量不断精简，有利于环评管理重点更加聚焦，营商环境更加优化，实现环评审批正面清单改革试点的常态化和制度化。

二、排污许可

(一)内涵与适用范围

排污许可，是指环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书的形式，依法依规规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度。

排污许可制度衔接了环境影响评价管理制度，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。根据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，我国对排污单位实行排污许可分类管理。对于污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都较小的排污单位，实行排污许可简化管理。最新修订且现行有效的《固定污染源排污许可分类管理名录》由2019年生态环境部令第11号公布施行。

排污许可主要以国务院办公厅发布的《控制污染物排放许可制实施方案》、国务院发布的《排污许可管理条例》以及生态环保部发布的《排污许可管理办法（试行）》等法规政策为依据。

根据2020年发布、2021年施行的《排污许可管理条例》，国务院生态环境主管部门负责全国排污许可的统一监督管理。设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域排污许可的监督管理。申请取得排污许可证，应通过全国排污许可证管理信息平台或信函等方式提交排污许可证申请表。

排污许可证申请表应当包括建设项目环境影响报告书（表）批准文件或者环境影响登记表备案材料等。对于具备下列条件的排污单位，由具有事权的生态环境主管部门颁发排污许可证：（1）依法取得建设项目环境影响报告书（表）批准文件，或者已经办理环境影响登记表备案手续；（2）污染物排放符合污染物排放标准要求，重点污染物排放符合排污许可证申请与核发技术规范、环境影响报告书（表）批准文件、重点污染物排放总量控制要求；其中，排污单位生产经营场所位于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求；（3）采用污染防治设施可以达到许可排放浓度要求或者符合污染防治可行技术；（4）自行监测方案的监测点位、指标、频次等符合国家自行监测规范。

排污许可证应当记载下列信息：（1）排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人、生产经营场所所在地等；（2）排污许可证有效期限、发证机关、发证日期、证书编号和二维码等；（3）产生和排放污染物环节、污染防治设施等；（4）污染物排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向等；（5）污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量等；（6）污染防治设施运行和维护要求、污染物排放口规范化建设要求等；（7）特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求；（8）自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告的内容和频次等要求；（9）排污单位环境信息公开要求；（10）存在大气污染物无组织排放情形时的无组织排放控制要求；（11）法律法规规定排污单位应当遵守的其他控制污染物排放的要求。

(二)历史沿革与合规性要点

2016年11月10日，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，明确我国施行排污许可制。排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，应实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。排污许可证是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书。

关于制定排污许可管理目录。环境保护部依法制订并公布排污许可分类管理名录，考虑企事业单位及其他生产经营者，确定实行排污许可管理的行业类别。对不同行业或同一行业内的不同类型企事业单位，按照污染物产生量、排放量以及环境危害程度等因素进行分类管理，对环境影响较小、环境危害程度较低的行业或企事业单位，简化排污许可内容和相应的自行监测、台账管理等要求。第一版《固定污染源排污许可分类管理名录》由2017年环境保护部令第45号公布施行（后生态环保部于2019年更新发布）。

关于规范排污许可证核发。由县级以上地方政府环境保护部门负责排污许可证核发，地方性法规另有规定的从其规定。企事业单位应按相关法规标准和技术规定提交申请材料，申报污染物排放种类、排放浓度等，测算并申报污染物排放量。环境保护部门对符合要求的企事业单位应及时核发排污许可证，对存在疑问的开展现场核查。首次发放的排污许可证有效期三年，延续换发的排污许可证有效期五年。上级环境保护部门要加强监督抽查，有权依法撤销下级环境保护部门作出的核发排污许可证的决定。环境保护部统一制定排污许可证申领核发程序、排污许可证样式、信息编码和平台接口标准、相关数据格式要求等。各地区现有排污许可证及其管理要按国家统一要求及时进行规范。

关于合理确定许可内容。排污许可证中明确许可排放的污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项，载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容。根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，依法合理确定许可排放的污染物种类、浓度及排放量。

2016年12月23日，环境保护部出台了《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号，后于2018年8月17日废止）。该部门规章在国务院办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》的基础上，进一步规范排污许可证申请审核、发放管理等程序，提出环境保护部按行业制订并公布排污许可分类管理名录，分批分步骤推进排污许可证管理。排污单位应当在名录规定的时限内持证排污，禁止无证排污或不按证排污。环境保护部根据污染物产生量、排放量和环境危害程度的不同，在排污许可分类管理名录中规定对不同行业或同一行业的不同类型排污单位实行排污许可差异化管理。

关于排污许可证的构成。由正本和副本构成，正本载明基本信息，副本载明基本信息、许可事项、管理要求等信息。在排污许可证副本中需载明的许可事项包括：（1）排污口位置和数量、排放方式、排放去向等；（2）排放污染物种类、许可排放浓度、许可排放量；（3）法律法规规定的其他许可事项。核发机关根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等，依法合理确定排放污染物种类、浓度及排放量。对新改扩建项目的排污单位，环境保护主管部门对上述内容进行许可时应当将环境影响评价文件及批复的相关要求作为重要依据。

关于排污许可证的申请和核发。排污单位在申请排污许可证前，应当将主要申请内容，包括排污单位基本信息、拟申请的许可事项、产排污环节、污染防治设施，通过国家排污许可证管理信息平台或者其他规定途径等便于公众知晓的方式向社会公开。提交排污许可证时需要的申请材料包括：（1）排污许可证申请表（内容包括：排污单位基本信息，主要生产装置，废气、废水等产排污环节和污染防治设施，申请的排污口位置和数量、排放方式、排放去向、排放污染物种类、排放浓度和排放量、执行的排放标准。）（2）有排污单位法定代表人或者实际负责人签字或盖章的承诺书。主要承诺内容包括：对申请材料真实性、合法性、完整性负法律责任；按排污许可证的要求控制污染物排放；按照相关标准规范开展自行监测、台账记录；按时提交执行报告并及时公开相关信息等。（3）排污单位按照有关要求进行排污口和监测孔规范化设置的情况说明。（4）建设项目环境影响评价批复文号，或按照《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）要求，经地方政府依法处理、整顿规范并符合要求的相关证明材料。（5）城镇污水集中处理设施还应提供纳污范围、纳污企业名单、管网布置、最终排放去向等材料。（6）法律法规规定的其他材料。对实行排污许可简化管理的排污单位，上述材料可适当简化。总而言之，环评文件批复是办理排污许可的前置要件和重要依据。

2018年1月10日，环境保护部发布《排污许可管理办法（试行》，后于2019年8月22日修正。明确2015年1月1日及以后取得建设项目环境影响评价审批意见的排污单位，环境影响评价文件及审批意见中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证。

关于排污许可证的内容有所调整。排污许可证由正本和副本构成，正本载明基本信息，副本包括基本信息、登记事项、许可事项、承诺书等内容。其中设区的市级以上地方环境保护主管部门可以根据环境保护地方性法规，增加需要在排污许可证中载明的内容。需要排污许可证正本和副本中载明的基本信息包括：（1）排污单位名称、注册地址、法定代表人或者主要负责人、技术负责人、生产经营场所地址、行业类别、统一社会信用代码等排污单位基本信息；（2）排污许可证有效期限、发证机关、发证日期、证书编号和二维码等基本信息。

需要由排污单位申报，并在排污许可证副本中记录的登记事项包括：（1）主要生产设施、主要产品及产能、主要原辅材料等；（2）产排污环节、污染防治设施等；（3）环境影响评价审批意见、依法分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标、排污权有偿使用和交易记录等。

由排污单位申请，经核发环保部门审核后，在排污许可证副本中进行规定的许可事项包括：（1）排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向等，大气污染物无组织排放源的位置和数量；（2）排放口和无组织排放源排放污染物的种类、许可排放浓度、许可排放量；（3）取得排污许可证后应当遵守的环境管理要求；（4）法律法规规定的其他许可事项。

排污许可排放量应当从严确定。核发环保部门按照排污许可证申请与核发技术规范规定的行业重点污染物允许排放量核算方法，以及环境质量改善的要求，确定排污单位的许可排放量。对于《排污许可管理办法（试行》实施前已有依法分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标的排污单位，核发环保部门应当按照行业重点污染物允许排放量核算方法、环境质量改善要求和重点污染物排放总量控制指标，从严确定许可排放量。2015年1月1日及以后取得环境影响评价审批意见的排污单位，环境影响评价文件和审批意见确定的排放量严于按照上述规定中确定的许可排放量的，核发环保部门应当根据环境影响评价文件和审批意见要求确定排污单位的许可排放量。

在多年探索、实践积累的基础上，2020年12月9日，我国发布《排污许可管理条例》（2021年3月1日生效），实现了排污管理专项立法，明确了“按证排污”的法律地位，确定“一证式”管理模式，并进一步明确了排污单位的主体责任，为固定污染物管理制度更加成熟完善奠定了重要的法规基础。

在环境制度建设上，《排污许可管理条例》一是明确了排污单位污染物排放控制的主体责任，二是强化了生态环境主管部门事中事后监管职责，三是引入社会监督，构建新型环境治理体系。明确排污许可证不仅是“排污资格证”，更是排污行为的法律性要求和规范性要求载体。排污许可证是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性，将污染物排放治理的责任回归企业，改变以往政府包办式、保姆式管理的做法。

依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照《排污许可管理条例》规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物。关于申请排污许可证，申请取得排污许可证，可以通过全国排污许可证管理信息平台提交排污许可证申请表，也可以通过信函等方式提交。排污许可证申请表应当包括的事项为：（1）排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人、生产经营场所所在地、统一社会信用代码等信息；（2）建设项目环境影响报告书（表）批准文件或者环境影响登记表备案材料；（3）按照污染物排放口、主要生产设施或者车间、厂界申请的污染物排放种类、排放浓度和排放量，执行的污染物排放标准和重点污染物排放总量控制指标；（4）污染防治设施、污染物排放口位置和数量，污染物排放方式、排放去向、自行监测方案等信息；（5）主要生产设施、主要产品及产能、主要原辅材料、产生和排放污染物环节等信息，及其是否涉及商业秘密等不宜公开情形的情况说明。

排污许可证应当记载的信息包括：（1）排污单位名称、住所、法定代表人或者主要负责人、生产经营场所所在地等；（2）排污许可证有效期限、发证机关、发证日期、证书编号和二维码等；（3）产生和排放污染物环节、污染防治设施等；（4）污染物排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向等；（5）污染物排放种类、许可排放浓度、许可排放量等；（6）污染防治设施运行和维护要求、污染物排放口规范化建设要求等；（7）特殊时段禁止或者限制污染物排放的要求；（8）自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告的内容和频次等要求；（9）排污单位环境信息公开要求；（10）存在大气污染物无组织排放情形时的无组织排放控制要求；（11）法律法规规定排污单位应当遵守的其他控制污染物排放的要求。排污许可证有效期为5年。

综上，总结排污许可制度建立与手续沿革如表2所示。可以看到排污许可制度始于2016年，事权主管部门原先是环境保护部，后来是生态环境部。在部门规章层面先后经历了《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》的变革。2020年，国务院制定《排污许可管理条例》，并与2021年3月1日正式施行，从行政法规的层面，依据污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行排污许可分类管理。

表2  排污许可手续沿革及合规性要点

三、环境保护设施建设与环保验收

为了防止环境污染和生态破坏，确保环境保护设施与建设项目主体工程顺利同时投产使用，我国对建设项目实行竣工环境保护验收制度。关于项目竣工验收阶段，环保方面的专项验收手续在行政法规层面的主要依据是《建设项目环境保护管理条例》；在部门规章层面的主要依据是国家环境总局发布的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》。关于环保验收手续具体的适用范围、历史沿革与合规性要点，详见本系列研究此前发布的文章《基础设施项目合规性系列研究（建设施工篇）》（点击阅读原文）。

根据最新修订且现行有效的《建设项目环境保护管理条例》（2017），建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

建设单位应当将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。

分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。对于编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。对于编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。其他建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。

四、总结

建设项目环境影响评价，是对项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。排污许可，是环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度。

2023年3月，国家发展改革委发布《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号），在“严把投资管理合规性”部分明确，“投资管理手续是否合规，应以项目投资建设时的法律法规和国家政策作为主要判定依据”。在过去二十年来，有关法规政策对以环境影响评价为代表的基础设施项目环境方面的手续要求，有一定的调整和变化，尤其是2016~2017年间《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》的修订，因此本文分别以2012年和2021年作为参考时点进行相关手续的梳理和总结。

(一)以2012年为参考时点的合规性要点总结

图1 环境手续要点及与其他事项的关联（2012年）

总结以2012年为参考时点的基础设施项目环境方面主要手续脉络和要点如图1所示。需要强调的是，本流程图以环境影响评价、环保验收等手续为主线，主要为了阐明办理环境方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他方面中具体的项目前期工作手续有省略。

一方面，根据《建设项目环境保护管理条例》（1998）和《环境影响评价法》（2003），铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意后，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。除此之外，建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批环境影响评价文件。对于不需要进行可行性研究的企业核准或备案项目，建设单位在建设项目开工前报批环境影响评价文件。

另一方面，根据《建设项目环境保护管理条例》（1998），建设项目竣工后，建设单位应当向审批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。

(二)以2021年为参考时点的合规性要点总结

图2 环境手续要点及与其他事项的关联（2021年）

总结以2021年为参考时点的基础设施项目环境方面主要手续脉络和要点如图2所示。本流程图增加了排污许可事项。与图1类似地，以环境影响评价、排污许可、环保验收等手续为主线，主要为了阐明办理环境方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他项目前期工作手续有省略。

其一，根据《环境影响评价法》（2016）和《建设项目环境保护管理条例》（2017），对于填报环境影响登记表的项目不再进行审批，而改为实行备案管理。无论是政府审批制项目，还是企业核准、备案制项目，环评文件一律是开工前的必备手续。

其二，根据《控制污染物排放许可制实施方案》（2016）、《排污许可管理办法（试行）》（2018）和《排污许可管理条例》（2021），我国施行排污许可制度，未取得排污许可证的，不得排放污染物。

其三，根据《建设项目环境保护管理条例》（2017），编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。除此之外的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。

其四，根据《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》（2017），纳入排污许可管理的建设项目，无证排污或者不按证排污的，建设单位不得提出验收合格的意见。

此外，环保验收方面，由环境保护行政主管部门对建设项目需要配套建设的环保设施竣工验收。2017年以后，对于环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，填报环境影响登记表的项目不再进行环保验收要求，开展环境影响后评价。