5月10日，美国智库卡内基国际和平基金会发布高级研究员思南乌尔根撰写的《欧盟碳边境调节机制（CBAM）的政治经济学视角》报告，指出欧盟的碳边界调整机制引发了一场关于其负面溢出效应的辩论，尤其是对发展中国家和最不发达国家。改革CBAM应该成为欧盟的优先事项，这不仅是出于气候正义，也是出于地缘政治考虑。

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欧洲绿色协议试图使欧盟经济脱碳，并在 2050年之前将欧洲变成世界上第一个气候中和的大陆。由于该协议是作为欧盟的长期增长战略提出的，其包括许多不同的变革性政策、倡议、以及旨在促使各个部门脱碳的维度。自2019年12月首次就欧洲绿色协议进行沟通以来，欧盟委员会已经认识到需要以目标和政治承诺的形式实现更大的国际雄心，以应对气候变化并大幅减少全球排放。

该委员会承认，如果国际上减排的雄心仍然很低，碳泄漏是欧盟自身脱碳努力的潜在负面影响。该委员会定义碳泄漏由于气候政策导致欧盟生产成本增加，生产转移到排放限制较少的国家。因此，在减少特定区域的排放量的同时，转移生产实际上可能会增加全球的总排放量。为应对这一挑战，2019 年 12 月的通讯指出，“委员会将针对选定的部门提出碳边界调整机制，以降低碳泄漏的风险。” 此后，欧盟碳边界调整机制（CBAM）逐渐形成，成为防止碳泄漏、支持欧盟实现气候目标的明确机制。

作为边境税，CBAM 将不可避免地对许多国家产生重大影响。有必要了解欧盟贸易伙伴，特别是发展中国家和最不发达国家 (LDC) 对这一措施的脆弱性。CBAM 对这些国家产生负外部性的潜力也引发了对气候正义的质疑。政治经济学视角有助于探索受影响的国家如何实施调整政策，以减轻 CBAM 对其出口、竞争力以及最终福利的负面影响，以及欧盟如何改进 CBAM 的设计，从而为这种必要的调整做出更大贡献。

一、CBAM的起源和运作

CBAM 是作为称为Fit for 55 的更大一揽子提案的一部分引入的，该提案旨在到 2030 年将欧盟的排放量与 1990 年的水平相比减少 55%。CBAM 的动机更多是为了抑制欧盟企业搬迁，而不是为了减少全球排放量，尽管与 2030 年的基准情景相比，它可以帮助欧盟减少多达 5500 万吨的排放量。该机制将涵盖行业水泥、化肥、钢铁、铝和电力存等高碳泄漏风险行业。此外，CBAM 已扩展到氢气和间接排放在某些条件下。这一扩展特别重要，因为包括间接排放可能会显着增加机构能力低下的国家监测和报告基于产品的排放的压力。展望未来，CBAM 的范围可能会进一步扩展到其他碳排放行业。

与欧盟的排放交易系统 (ETS) 类似，该系统限制了某些污染物的排放权，但允许企业交易排放权，CBAM 将以证书为基础。将商品进口到欧盟的公司将被要求购买代表这些商品生产过程中产生的排放量的证书。委员会将计算这些证书的价格，这将反映 ETS 以遵守世界贸易组织 (WTO) 规则。继欧洲议会于 2023 年 4 月 18 日通过相关法规后，CBAM 的过渡阶段将于 2023 年 10 月开始。在此阶段，进口商将仅需报告其排放量；实际边境税将于 2026 年开始。

尽管 CBAM 最初是作为减轻欧盟气候政策（如 ETS）的负面溢出效应的机制，以及通过确保公平竞争环境来保护欧盟工业的战略，但它不仅仅关注国内问题。欧盟机构频频指出，CBAM 也是一项旨在鼓励欧盟国际合作伙伴采取措施应对气候变化的政策。CBAM 的这个维度特别重要，因为它意味着该机制将给其他经济体带来成本，从而激励伙伴国家和私营部门参与者与欧盟的气候目标和雄心保持一致。

二、CBAM和第三国脆弱性的影响

分析尚未进入过渡阶段的 CBAM 政策的国际影响并非易事，因为碳税制度的设计和范围存在不确定性。首先，CBAM 的范围很可能会扩展到其他 EITE 商品，这将极大地改变其对欧盟贸易伙伴的整体影响。间接排放的处理引入了另一层不确定性。但更重要的是，影响分析不应仅仅依赖于 CBAM 对贸易流量的影响和对公司造成的成本。相反，它还应该考虑第三国在长期气候政策方面的具体内部动态、CBAM 涵盖的部门的碳强度以及该机制对竞争力的影响。

三、受CBAM影响最大的国家

2015 年至 2019 年，十个主要国家的 CBAM 覆盖的对欧盟出口的年平均份额从俄罗斯的近 17% 到美国的 3% 不等。（然而，挪威和瑞士这两个排名前十的国家都是 ETS 的一部分，因此 CBAM 不适用于它们。）在 CBAM 涵盖的行业中，对欧盟出口的近一半来自前五个国家。简而言之，受该机制影响的 CBAM 产品对欧盟的最大出口国是俄罗斯、中国、英国、土耳其、乌克兰、印度、韩国和美国。

然而，尽管这些国家是向欧盟出口 CBAM 商品的最大出口国，但这并不意味着这些国家将是受该机制影响最大的国家。例如，尽管中国是这些商品的第二大出口国，但中国经济的总体规模及其对欧盟出口的相对较低依赖性大大降低了中国对这一机制的脆弱性。因此，检查 CBAM 对第三国的影响需要分析这些出口商对其对欧盟出口的依赖程度。

实际上，CBAM 的总体影响将取决于该机制涵盖的出口规模占对欧盟总出口的份额。法国开发署 2022 年的一项研究表明，即使俄罗斯、中国、土耳其和乌克兰等国家因其与欧盟的贸易量而被视为受 CBAM 影响最大的国家，该机制对其他国家的相对影响也会更大国家。该研究强调，在 CBAM 出口量排名前七的国家中，只有乌克兰在这些出口所占份额以及该机制的相对影响方面位居前五。此外，研究表明，欧盟的许多较小的贸易伙伴由于高度依赖向欧盟出口 CBAM 产品而面临风险。

相对而言，莫桑比克是迄今为止受影响最严重的经济体，因为其出口总额的近 20% 是 CBAM 涵盖的产品——或者更确切地说，在很大程度上是一种单一商品：铝。根据这一衡量标准，大多数受 CBAM 影响最严重的国家——如莫桑比克、波斯尼亚和黑塞哥维那、乌克兰、塞尔维亚、北马其顿、黑山、津巴布韦、摩尔多瓦和阿尔巴尼亚——要么是非洲的低收入国家 (LICs)，要么是欧盟周边的最不发达国家或发展中国家。此外，值得注意的是，按 CBAM 出口总额排名第一和第三的俄罗斯和土耳其，按 CBAM 货物在这些国家对欧盟出口总额中的份额分别下降至第十四和第十三位。

虽然分析 CBAM 出口的绝对数量及其相对重要性很有用，但也有必要采用更全面的方法并检查该机制的社会经济影响。在这种方法的第一个例子中，研究员 Clara Brandi 从发展的角度研究了这个问题。她的分析表明，尽管一个国家对欧盟的出口份额可能很低，就像在加纳这样的低收入经济体中，这些部门可能是重要的就业来源。因此，即使贸易流量很小，与高收入国家相比，在低收入国家应用 CBAM 也会导致更大程度的失业增加和更负面的社会经济后果。

同样，2022 年法国开发署的研究调查了 CBAM 造成的产量下降的社会经济影响最有可能导致失业和工资下降的国家。研究发现，这些国家是摩尔多瓦、莫桑比克、波斯尼亚和黑塞哥维那、塞尔维亚、北马其顿、乌克兰、黑山、巴林和阿尔巴尼亚。根据研究，在摩尔多瓦和莫桑比克，2% 的就业受到 CBAM 的影响。该研究还得出结论，亚美尼亚、格鲁吉亚、土尔基耶和津巴布韦在工资方面的风险水平很高——尽管“在这些经济体中（特别是津巴布韦），面临风险的就业比例不如的工资，表明很少但 [高薪] 工作可能会受到引入 CBAM 的影响。”

四、欧盟贸易伙伴的碳强度

评估一个国家脆弱性的另一个重要指标是其经济的碳强度。根据 CBAM，碳税将取决于进口商品中的碳含量。如果两个国家向欧盟出口相同数量的 CBAM 商品，则其行业碳强度之间的差异可能是影响税收负担并最终影响这些行业竞争力的决定性因素。研究人员Indra Overland 和 Rahat Sabyrbekov 于2022 年开展的一项研究绘制了各国对欧盟的 CBAM 部门出口占其对欧盟总出口的份额与其碳强度的关系（见图 1）。在欧盟的贸易伙伴中，2019 年碳密集度最高的经济体是乌克兰、伊朗、哈萨克斯坦、波斯尼亚和黑塞哥维那以及越南。与此同时，乌克兰、塞尔维亚和巴林的碳强度较高，也是对欧盟出口依赖度较高的国家。

因此，即使一个国家因其生产过程中的二氧化碳 (CO2 ) 排放而暴露于 CBAM，出口相对于其他出口国的碳强度也是一个关键因素。一个国家的产品可能会根据其碳含量承担税收负担，但只要它们的碳强度低于从其他欧盟贸易伙伴进口的产品，出口产品就可以保持竞争力。

波士顿咨询集团2020 年一项针对钢铁行业的分析显示，不同国家钢铁生产商的碳足迹存在差异。该研究表明，与主要使用电弧炉的国家（例如印度、土耳其和美国）相比，主要使用鼓风炉和氧气转炉生产钢铁的国家（例如中国和乌克兰）处于明显的竞争劣势。土耳其和美国的平均碳排放量为每公吨钢1 公吨（1.1 美吨）CO2 ，而中国和乌克兰的工业每公吨钢排放 2 公吨 CO2 。

对欧盟进口产品的碳含量定价会增加发达国家在 CBAM 产品出口中的份额，同时降低发展中国家的份额。联合国贸易和发展会议(UNCTAD) 2021 年的一份研究报告显示，如果采用基于每公吨碳含量 88 美元的碳边界调整措施，发达国家对欧盟的出口将在 CBAM 涵盖的所有部门增加，除了电力，而发展中国家，特别是来自俄罗斯、塞尔维亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、乌克兰、中亚、埃及和南非的出口将大幅下降。

同一份报告显示，如果不进行此类调整，情况将恰恰相反：发达国家对欧盟的出口将按比例减少，铝行业除外，而发展中国家对欧盟的出口将按比例增加CBAM 涵盖的部门。该报告还强调，在这种情况下，CBAM 产品的欧盟内部贸易将增加，这将产生与区域贸易集团征收保护主义关税类似的效果。

事实上，UNCTAD 情景可能会淡化 CBAM 的潜在影响。由于ETS 碳价格已经处于研究假设的水平，引入 CBAM 时的价格水平很可能会更高，因此 UNCTAD 分析所描述的影响有可能更加严重。例如，根据非洲气候基金会委托进行的未发表的研究，按照目前的碳价格，CBAM 可能会使非洲对欧盟的出口减少高达 5.7%。这将使非洲大陆的国内生产总值 (GDP) 减少约 0.91%，相当于 GDP 在 2021 年的水平上减少 160 亿美元。

五、统计、监测和报告能力

欧盟贸易伙伴的机构和行政能力及其当前的气候政策是影响生产和出口到欧盟的商品竞争力的其他关键因素。在 2021 年的一项研究中，高级可持续发展研究所 (IASS) 的研究人员将统计能力视为计算受 CBAM 影响的国家相对脆弱性的核心因素之一。即使出口生产过程中产生的排放量很小，报告和监测责任也可能给某些国家的私营和国有企业带来巨大成本，并可能损害其出口产品的竞争力。

由于受 CBAM 影响的国家的公司测量和报告碳排放量的能力将高度依赖于每个国家的基础设施和统计能力，因此接受数据处理和报告程序培训的人数以及国家数据生态系统将对出口定价。已经具备较高统计和监测能力的国家在这方面没有太大问题，而能力较低的国家则存在较大的脆弱性——脆弱性如此之大，以至于即使其出口排放量很低，也可能难以证明这种状态，他们的产品将被 CBAM 定价更高。

缺乏足够的国家基础设施、数据生态系统不佳、统计能力薄弱以及接受过数据处理和报告培训的人数少是最不发达国家面临的共同挑战。因此，CBAM 的这个维度将不成比例地影响全球南方。

六、漏洞趋势

为了更全面地评估 CBAM 的影响，必须探索该机制对第三国即将产生的影响之外的未来脆弱性趋势。这一点尤为重要，因为 CBAM 将扩展并最终涵盖更广泛的产品。欧盟委员会和欧洲议会表示，CBAM 涵盖间接排放的条件将在不久的将来确定。欧盟定义直接排放是那些“在商品的生产过程中”释放的，而间接排放是那些“在生产过程中由用于制造、加热或冷却的电力产生的”。从长远来看，更多的国家可能会受到 CBAM 的影响，各国的相对脆弱性可能会发生变化。简而言之，将 CBAM 的范围扩大到未来的间接排放可能会对最不发达国家和发展中国家产生不成比例的影响。

IASS 研究人员在 2021 年开展的研究指出了三个主要的驱动因素和动力，它们会增加发展中国家对 CBAM 的脆弱性。首先，部分由于人口增长和收入增加，这些国家的能源需求持续增长，需要通过对能源和碳密集型能源系统的投资来满足。其次，这些国家缺乏建立长期可持续清洁能源系统的财政和技术资源。第三，能源密集型行业的脱碳成本高且复杂，需要长期实施一致的政策，并辅之以补贴和投资等额外支持。

这些导致高碳锁定的主要动力也反映了研究人员Andreas Goldthau和Benjamin Sovacool 所说的能源系统的四个特定结构属性：垂直复杂性、水平复杂性、更高的相关成本和更强的路径依赖性。因此，当 CBAM 的范围扩大到其他部门和间接排放时，没有低碳能源系统和没有投资能源转型的国家——主要是全球南方的国家——将受到特别大的影响。

其中许多国家也陷入了气候投资陷阱。能源系统转型通常需要大量投资。但许多发展中国家经济中固有的金融市场不发达和国内风险导致高风险溢价并提高资金成本。这使得转型成本更高，并延迟了碳排放的减少。此外，获得气候资金几乎是不可能的，特别是对于脆弱国家而言，因为国际融资系统非常复杂。

能源系统的复杂性、它们与社会经济系统的交织以及由于路径依赖而导致这些系统转型的困难需要国际机制，特别是对于全球南方国家，以帮助这些国家减轻 CBAM 的长期负面影响。

总之，四个主要发现概括了 CBAM 对第三国的预期影响。首先，该机制的影响在各国之间分配不均：发达国家受到的影响不如发展中国家大，在某些情况下，发达国家甚至受益于 CBAM，这要归功于该机制所涵盖的出口产品的低碳含量到欧盟。其次，几乎在每个类别中，最脆弱的国家要么是欧盟邻国的发展中国家，要么是主要位于非洲的最不发达国家和低收入国家。最后，某些国家，如波斯尼亚和黑塞哥维那、莫桑比克、塞尔维亚、乌克兰和津巴布韦，几乎在所有类别中都属于最脆弱的国家。

七、CBAM与国际原则的兼容性

检查 CBAM 对第三国的负面影响表明，从气候正义和其他国际公认原则的角度来看，该机制存在许多缺陷。尽管政策影响在各国之间分布不均，但很容易观察到 CBAM 与欧盟自己声明的“不伤害”原则相矛盾。此外，通过对发展中国家和最不发达国家的出口产生负面影响并造成额外的社会经济挑战，该机制可以说违反了发展权的原则。

也很难将 CBAM 与共同但有区别的责任原则以及更广泛的气候正义原则相结合。从历史上看，与欧盟成员国相比，最容易受到 CBAM 影响的国家对全球变暖的贡献较小，并且从与排放相关的工业化中获益较少。因此，发展中国家和最不发达国家承担气候变化成本的能力明显低于欧洲国家。

八、发展中国家的缓解战略

欧盟贸易伙伴减少 CBAM 敞口的一个选择是采用自己的碳定价方案。根据该计划的范围和雄心，一个国家的出口可以在边境完全免征欧盟碳税。排放加权碳价的计算方法是将每个部门的碳价乘以其对国家 CO2排放量的贡献（见图 2）。目前，阿根廷、智利、哥伦比亚、墨西哥和南非是仅有的已启动碳税计划的发展中国家。但即使对于这些国家而言，考虑到碳价差异，他们的碳举措也不太可能减轻 CBAM 的负面影响。例如，在南非价格定在每吨 CO2当量排放 7 美元左右，几乎比欧盟水平低一个数量级。因此，尽管有国内碳定价计划，但南非出口商从 CBAM 那里得到的救济很少。

造成这种差异的根本原因是出于对政治经济学的考虑。发展中国家的政府需要权衡民众对此类计划的支持。在发展中国家获得对内部碳税措施的国内支持可能比在发达国家更困难，因为发展中国家的选民承担的边际成本占其总收入的一小部分。这就是为什么穷人比富人更不愿意支付更多费用来规避风险的主要原因，包括与气候变化相关的风险。

此外，由于较贫穷家庭的碳密集型消费模式较多，碳税在高收入国家被发现是倒退的，尽管对不太富裕的经济体的调查结果不那么具有决定性。在这种情况下，选民对碳定价的支持取决于能源价格短期上涨的成本与面临较少气候变化风险的持续好处之间的比较。同样，如果人们的消费碳足迹较小，而且他们的工作没有受到碳定价的威胁，他们就更有可能支持低碳政策。

现实情况是，发展中国家许多家庭的碳足迹正在增加——而且随着新兴中产阶级寻求购买汽车、空调和计算机等能源密集型耐用资产，碳足迹将继续增加。发展中国家的许多家庭缺乏西方典型家庭所具备的各种耐用材料。因此，较贫穷的家庭将寻求获得与几十年前全球北方家庭改善生活水平相同类别的耐用资产。然而，这种对耐用品不断增长的需求势必会在短期和中期增加这些国家的温室气体排放量，至少要等到它们的电网和交通部门的碳密集度降低之后才会如此。

由于碳密集型锁定效应加强了对排放定价的抵制，这种消费增长引发了政治经济挑战。因此，发展中国家的中产阶级只有在符合他们对耐用消费品不断增长的需求的情况下才会支持低碳政策。选民不太可能支持碳税等政府举措，因为这些举措可能会阻碍他们获得与提高生活水平的前景相关的一系列商品。

九、前进的道路：豁免和重新分配

CBAM 的国际发展影响引发了关于如何减轻该机制的负面溢出效应的辩论。近期，欧盟应重点扩大 CBAM 豁免范围，并将该机制产生的收入重新分配给欧盟的贸易伙伴。更广泛地说，欧盟还需要从地缘政治角度审视 CBAM 的全球影响。

鉴于 CBAM 的发展影响已被察觉且未得到解决，欧盟的首要政策重点应该是扩大免除该机制的国家范围，使其超越具有雄心勃勃的碳减排目标的国家。此类豁免应符合多边贸易制度和 WTO 规则，特别是该组织禁止歧视性做法的最惠国原则 (MFN)。

从这个角度来看，豁免低收入国家，例如最不发达国家，可以被解释为违反了最惠国条款，但完全基于发展标准的豁免也可能属于世贸组织的授权条款，该条款允许对发展中国家给予优惠待遇。这些豁免肯定会改善最不发达国家的福利，但它们可能会导致更高的碳泄漏，因此与 CBAM 的目标背道而驰。

其次，欧盟应制定一项配套工具，将 CBAM 产生的收入重新分配给欧盟的贸易伙伴。这对于解决该机制将对世界其他地区的福祉产生的负面经济影响是必要的。2018 年的一项研究认为，碳关税在理论上将发达国家气候政策的经济负担转嫁给发展中国家。研究人员 Sigit Perdana 和 Marc Vielle 在 2022 年发表的一篇论文表明，如果没有配套的支持措施，CBAM 的应用可能导致最不发达国家的福利损失 0.9%，而非洲国家则上升到 1.6%。

拟议的 CBAM 法规估计，该机制可能产生 15-31 亿欧元（16-34 亿美元）的潜在额外收入，具体取决于欧盟配额的价格。这笔资金的重新分配对于解决全球绿色金融的短板也是必要的。目前，低碳金融的地域分布是高度不平等的。发达地区是迄今为止最大的受援国，而发展中经济体，尤其是非洲的发展中经济体，只获得了一小部分。这种在获得绿色金融方面的差异决定了向 CBAM 调整的赢家和输家，因为获得更多融资计划的国家可能会加速转型。这将对大量发展中国家和欠发达国家产生不利影响，它们将在欧盟市场面临负面竞争影响。

收入重新分配政策的设计需要回答几个关键问题，首先是重新分配的标准和目标方式。关于前一点，选项首先是根据出口国的税收负担按比例重新分配 CBAM 收入的计划，其次是根据其他社会经济标准实施退税的更累进计划，例如收入水平或人口规模。

在目标问题上，有两种广泛的选择：重新分配可以包括有针对性的（有条件的）或非有针对性的（无条件的）转移。有条件转移制度可能包括受益国的国内政策目标。例如，基于重新分配的 CBAM 收入的政府支出可用于资助清洁生产投资、补贴可再生能源或促进住宅能源消费的效率措施。确定这种重新分配政策的最有效设计超出了本文的范围，但根据Perdana 和 Vielle 的研究，使用这种重新分配的资金来补贴节能家用电器为最不发达国家提供了最大的福利收益，并有助于大部分用于碳减排目标。

十、地缘政治视角

除了这些经济考虑，欧盟还应该从地缘政治角度评估 CBAM 的全球影响，尤其是在俄罗斯发动乌克兰战争之后。西方国家对发展中国家总体上缺乏强烈支持其反俄立场的热情感到惊讶。很少有非西方领导人公开谴责俄罗斯总统普京或对莫斯科实施制裁。

这种缺乏团结有很深的根源。例如，在非洲，许多人将欧洲对战争的反应视为“双重标准的典型例子”，鉴于对乌克兰的政治和军事支持与对非洲国家抗击侵略和不稳定的援助相比不成比例，对那些逃离的人的慷慨欢迎东欧的冲突和为基辅调动的财政资源规模，”智库欧洲之友的高级研究员保罗泰勒和优素福特拉瓦利说。但更广泛地说，正如国际危机组织总裁兼首席执行官 Comfort Ero 强调的那样，“（乌克兰的）战争暴露了世界上大部分地区对过去几十年西方权力行使方式的失望。”

因此，应该在这种特定背景下解读 CBAM 的全球影响，根据南非国际研究所的伊丽莎白·西迪罗普洛斯 (Elizabeth Sidiropoulos) 的说法，“人们总是认为欧洲一方面给予，另一方面接受，往往比给予的更多”事务。在不适当考虑本分析中提出的要点的情况下实施 CBAM，同时保持全球气候融资规则不变，只会助长这种分裂。因此，通过更多地关注其全球和发展影响来改革 CBAM 应该是一个优先事项，不仅从气候正义的角度来看，而且也是乌克兰战争引起的更广泛的地缘政治考虑的结果。这些现实应该迫使欧盟审查其与发展中国家接触的条款和范围。

本报告仅代表作者观点,不代表中咨智库立场。原创编译。